시민참여 활성화를 위한 과제

하승수 변호사

1. 글을 시작하며 - 시민참여의 의미 -

노무현 정부가 들어서면서 지방분권에 관한 논의가 본격화되고 있다. 이런 시점일수록 □지방자치를 왜 하는가?□란 원론적 질문을 던져볼 필요가 있다. 분권은 지방자치가 한국사회를 바람직하게 변화시킬 수 있다는 믿음을 전제로 하기 때문이다.

지방자치에 대해 □민주주의의 학교□라는 말을 하지만, 그 의미를 분명하게 할 필요가 있다. 대통령과 국회의원외에 지방자치단체장과 지방의원을 더 뽑는다고 해서 민주주의의 학교가 되는 것은 아니다. 지방자치가 □민주주의의 학교□가 되려면, 시민들이 일상 생활속에서 민주주의를 경험하고 실천할 수 있어야 한다. 그리고 그것을 위해서는 선거를 통해 대표자를 뽑는 것뿐만이 아니라, 평상시에도 시민들이 자신이 거주하고 있는 동네, 자신이 속한 지방자치단체의 일들에 관심을 가질 수 있어야 한다. 그리고 자신이 가지고 있는 지식과 경험들을 이용하여 동네의 일과 지방자치단체의 일들에 참여하고, 단지 민원만 제기하는 것이 아니라 문제의 해결책을 모색하고 생활인의 입장에서 대안도 제시할 수 있어야 한다.

일각에서는 시민들의 참여의식이 부족하다는 이야기를 하지만, 참여의식을 갖춘 시민이 어느날 갑자기 하늘에서 떨어지는 것은 아니다. 그렇기 때문에 시민들에게 끊임없이 지역사회에 대한 관심을 불러 일으키고, 참여의 기회를 부여하고, 참여의 경험을 쌓게 하는 것이 필요하다. 그리고 그것을 위해 필요한 것은 첫째, 시민참여의 기회, 통로를 시스템화하는 것, 둘째, 시민들이 참여의 경험을 실제로 쌓을 수 있는 시민활동들을 활성화하는 것이다.

이런 과제들은 지방자치단체장, 지방의원의 힘만으로 되는 것도 아니고, 시민단체의 힘만으로 되는 것도 아니다. 첫 번째 과제인 시민참여의 시스템을 구축하는 것은 시민단체와 지방의원, 지방자치단체장의 협력에 의해 이루어지는 것이 가장 바람직하다. 그리고 두 번째 과제는 주로 시민단체에게 주어진 몫일 것이다.

과거에는 시민들의 참여가 확대되는 것이 지방자치단체장이나 지방의회의 권한을 침해하는 것이라는 오해가 존재했다. 그러나 지금 세계적인 추세는 그러한 오해를 불식하고 있다. 시민들의 참여가 확대되면 될수록 지방자치는 진정한 민주주의와 시민복지 실현에 기여하게 되고, 그럴수록 분권은 확대될 수 밖에 없다. 그리고 지방자치단체장이나 지방의회의 위상도 제고될 수 밖에 없다. 반면에 시민의 참여가 없는 지방자치는 점점 왜소해질 수밖에 없고, 그러한 지방자치에 대해서는 중앙집권론자들이 쉽게 공격할 수 있다.

2. 시민참여를 위해 필요한 것은 무엇인가?

□시민참여□의 과정은, 시민들이 문제에 대해 파악하고 토론하고, □공적인 의사결정과정□에 참여하고, 결정된 정책의 집행 및 사후평가과정까지 참여하는 일련의 과정으로 상정할 수 있다. 그렇다면 과정이라는 측면에서 접근을 해 보면, ① 문제를 파악하는 과정, ② 문제에 대한 해결책을 찾아나가는 과정, ③ 최종적인 의사결정에 참여하는 과정, ④ 결정된 사항들이 집행되는 과정으로 구분할 수 있을 것이다.

여기에서 ③의 단계가 핵심적인 것처럼 보이지만, ③의 단계는 ①, ②의 단계가 전제되지 않으면 안된다. ③의 단계의 대표적인 예로 주민투표가 있지만, 주민투표가 이루어지기 까지는 ①, ②의 긴 과정이 전제될 수밖에 없는 것이다. 충분히 문제를 파악하고 충분한 토론을 거친 후에라야 비로소 올바른 의사결정도 가능하기 때문이다. 그런데, ①, ②의 과정을 거치지 않고 곧바로 ③의 과정으로 들어가 주민의견조사나 주민투표를 하게 되면 정확한 정보를 가지지 못한 주민들로서는 올바른 판단을 하지 못하게 되고, 그것은 결국 민의를 왜곡하게 된다.

그리고 ①, ②의 과정을 거치면서 주민은 새로운 의식을 가지게 된다. 자각을 하게 되는 것이다. 스스로 문제를 파악하고 해결책을 찾아나가는 과정에서 지역사회의 문제를 인식하고, 그 문제 해결을 위해 자신의 시간과 노력을 투자하게 된다. 그 속에서 주민은 자기이익이나 부분이익을 떠나 공공성에 눈을 뜬 진정한 시민이 되어 나가는 것이다. 따라서 ①, ②의 과정이 제대로 진행되는 것이 매우 중요하다.

그런데 문제를 파악하고 해결책을 찾아나가는 ①, ②의 과정에서 가장 중요한 것은 정보공개와 □참여의 기회 보장□이다. 정보가 주민에게 제공되지 않으면 문제를 파악하는 것도 해결책을 찾아나가는 것도 불가능하다. 그리고 단순히 □아는□ 차원을 떠나서 여러 가지 참가의 기회를 갖지 못하면 문제의 파악이나 해결책의 모색이 사회적이고 실천적일 수 없다. 정보공개는 □눈으로 아는□ 과정이라면, 참가의 경험을 가지는 것은 □몸 전체로 아는□ 과정이고 그 자체가 □실천□의 과정인 것이다.

3. 시민참여 활성화를 위한 제도적 과제

시민참여의 활성화를 위해서는 앞으로도 많은 과제들이 남아 있다. 크게 보면 지방자치 관련 제도를 시민참여 지향적으로 바꾸어 내는 □제도적인 과제□와 참여의 의지와 능력을 갖춘 시민들이 형성되는 □주체형성의 과제□가 있을 것이다. 여기에서는 제도적인 측면에서 시민참여의 활성화를 위해 필요한 것은 무엇인지에 대해 살펴본다.

제도개혁의 과제는 국가 차원의 지방자치 제도 개혁과 지방차원의 시민참여시스템 구축으로 구분해 볼 수 있다. 특히 중요한 것은 지방차원의 시민참여 시스템을 만드는 것이다. 그것은 국가 차원에서 지방자치제도를 개혁하고 주민소환, 주민투표 등의 주민참여제도를 도입하더라도, 엄격한 행사요건과 시민사회의 미성숙으로 인해 제도의 활용가능성이 낮기 때문이다. 그리고 국가차원의 제도로는 참여의지와 능력을 갖춘 시민들이 형성되는 데에 큰 자극을 주지 못하기 때문이다. 그것이 바로 국가 차원의 경직적 제도가 가지는 한계이다.

가. 국가 차원의 지방자치제도 개선

국가 차원의 시민참여적 법제도로 생각해 볼 수 있는 것은 정보공개제도, 직접민주적 참여제도(주민발의, 주민소환, 주민투표 등), 시민소송제도 등이다. 시민참여적 법제도는 제도 자체의 존재이유가 시민들에게 참여의 기회를 보장하기 위한 것이다. 따라서 시민참여적 법제도는 그 자체로서 시민들의 참여를 활성화하는데 기여할 수 있고, 시민운동의 주요한 목적중에 하나인 □민주주의의 내실화□를 이루어낼 가능성을 가지고 있다.

현재 한국에서는 정보공개제도와 지방자치법상의 주민감사청구제도, 주민발의제도 정도가 도입된 상태이다. 그리고 주민소환제도, 주민투표제도, 주민소송제도의 도입이 논의되고 있다.

나. 지방자치 차원에서의 시민참여시스템 구축

지방자치단체 차원에서는 조례나 규칙을 시민참여지향적으로 바꾸어내려는 노력이 필요하다. 구체적으로 보면, 시민참여의 활성화를 위해서는 여러 가지 분야에 걸쳐 조례들의 제.개정이 필요하다.

첫째, 국가차원의 정보공개법(공공기관의 정보공개에 관한 법률)보다도 훨씬 더 구체적이고 시민의 알 권리를 충실하게 보장하는 정보공개시스템을 만드는 것이 필요하다.

둘째, 지방자치단체에 설치된 각종 위원회에 시민들의 참여를 실질적으로 보장하는 방향으로 조례를 개정해야 한다. 구체적으로는 위원회 위원 공모□추천제도의 도입, 회의록의 작성 및 보관의무 명시, 회의록 공개의 원칙, 위원회 위원에 있어서의 여성할당제 명시 등을 생각할 수 있다.

셋째, 형식적으로 운영되고 있는 공청회 등 주민의견수렴절차를 실질화하고, 시민들이 지역의 중요한 정책이나 시민생활과 밀접한 문제에 대해 정책제안을 할 수 있는 시스템이 필요하다.

넷째, 예산편성이 끝나고 예산안이 지방의회를 통과한 후에야 예산을 공개하는 것이 아니라, 예산편성 단계에서부터 시민들에게 정보를 제공하고 시민들과 토론하는 것이 필요하다. 대부분의 사업실패는 충분한 여론수렴없이 예산이 편성되고 집행되었을 때에 발생하기 때문이다.

다섯째, 지역의 중요한 현안에 대해 주민들에게 충분한 정보와 토론의 기회를 제공한 후에 주민들의 의견을 조사하여 정책결정에 반영하는 주민투표제도 또는 주민의견조사조례 제도의 도입도 필요하다.

여섯째, 그 이외에도 사회복지□보육□청소년 등과 관련된 각종 공공시설의 위탁과 운영에 주민들의 참여를 보장하는 조례 등 다양한 시민참여 시스템에 대해 생각해 볼 수 있을 것이다. 아울러 미래의 시민인 청소년들의 참여를 활성화해야 한다. 예를 들면 청소년 시설의 운영에 대해서 가장 많은 아이디어를 가질 수 있는 주체는 청소년이고, 청소년 정책에 대해 가장 많은 관심을 가질 수 있는 주체도 청소년이다. 따라서 청소년정책이나 청소년 시설 운영에 청소년들을 참여시키는 것은 동일한 예산을 투입해서 가장 높은 성과를 거둘 수 있는 지름길이다.

4. 지방차원의 시민참여 시스템의 과제와 동향

지방차원의 시민참여시스템(지방차원)과 관련하여 한국에서도 최근 많은 움직임이 일어나고 있다. 현재 필요한 주요 과제와 그에 관련된 동향들을 소개하면 아래와 같다.

가. 더 많은 정보공개를 위한 과제

(1) 정책방향

□정보없이는 참여없다□라는 격언이 있는 것처럼, 정보공개는 시민참여를 위한 기본전제조건이다. 현재 한국에서는 1998년부터 정보공개법이 시행되고 있지만, 아직까지 정보공개의 수준은 일천하다. 특히 □시민참여□를 위해 가장 중요하다고 할 수 있는 □정책결정과정□과 □예산집행□에 대한 정보공개가 제대로 이루어지지 않고 있다. 그러나 앞으로 우리가 지향해야 할 것은 □정책결정과정과 행정과정이 원칙적으로 적시에 시민들에게 공개□되는 것이다. 이렇게 정보가 적시에 공개될 때에만, 합리적인 토론이 가능하고, 주민들이 의사결정에 참여할 수 있는 가능성이 열리게 된다.

그리고 본래 정보공개제도에는 □소극적 정보공개제도□(시민이 정보공개청구를 하면 정보공개여부를 결정해서 통지하는 제도)와 □적극적 정보공개제도□(시민의 정보공개청구가 없이도 일정한 정보는 인터넷 등을 통해 시민에게 제공하는 제도)가 있을 수 있다. 지금 국가 차원의 정보공개제도는 소극적 정보공개제도에 초점을 맞추고 있다. 그러나 이제 적극적 정보공개제도의 도입을 추진할 때가 되었다. 미국도 처음에는 소극적 정보공개제도에서 출발해서 적극적 정보공개제도로 나아간 바 있다(미국의 전자정보자유법).

정보공개의 매체로는 인터넷 등을 이용할 수 있을 것이며, 원칙적으로 각종 중기계획, 업무계획, 예□결산자료, 주요사업에 대한 용역보고서, 간담회□공청회 자료, 설계서, 평가서 등의 목록을 인터넷을 통해 제공하고, 인터넷으로 다운로드 받거나 수시열람할 수 있도록 할 필요가 있다.

(2) 최근 동향

서울시가 2000년 10월 □서울특별시「열린시정」을위한행정정보공개조례□를 제정하여 적극적 정보공개제도를 도입한 이래, 광주광역시 등에서도 적극적 정보공개 제도를 채택한 바 있다. 서울시 조례에 의해 자발적으로 공개되는 내용으로는 *  서울특별시 당해 년도 업무계획과 예산·결산 및 기금 운영, * 서울특별시 투자기관·출연기관의 예산 및 결산, * 주요간부의 업무추진비 사용내역, * 각종 통계조사 결과 * 서울특별시의 중장기 종합계획 및 부문별 중기 또는 장기계획과 중요한 기본계획 * 주요사업에 대한 분기별 심사분석 결과 *집행기관에서 징수하는 사용료, 수수료 및 각종 공공요금의 조정계획, * 공공서비스에 대한 시민 만족도 * 교량, 터널, 지하철안전점검 및 진단결과 보고서 * 교량, 터널 등 시설안전관리유지 관련 예산편성 및 집행현황 * 재난 및 수방대비 안전관리분야 예산집행현황 * 각종 시 행정과 관련하여 시가 주최한 공청회개최 결과보고서 * 민원처리업무와 관련된 지침, 절차 등을 수록한 업무편람 * 주요 용역사업 결과에 대한 사항 * 목표관리제와 관련하여 실·국장 추진 목표 및 목표관련 예산집행 현황 * 기타 집행기관이 공익을 위하여 공개함이 타당하다고 인정하는 업무 등이다. 그 이외에도 서울시는 환경기본조례 등에서 정보공개조항을 두고 있다.

또한 경기도 과천시는 2002년 4월 주민발의에 의해 보육조례를 개정하면서, 회의록의 자동공개조항을 삽입한 바 있다.

과천시 영유아 및 아동보육조례 제4조 제4항

(보육)위원회의 회의는 녹음하고 회의록을  작성하여야 하며, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조제1항의 규정에 의한 비공개사유가 있는 부분을 제외하고는 회의종료후 7일이내에 과천시인터넷홈페이지를 통해 회의록 전체를 일반에 공개하여야 한다.

그 이외에도, 시민들이 이용하기 좋은 정보공개제도로 만들기 위한 여러 가지 과제들이 있다. 예를 들면, 열람수수료를 폐지하고, 공익적 성격의 정보공개청구에 대해서는 복사수수료를 전액 감면하는 등 시민들의 수수료부담을 덜어줄 필요가 있다.

나. 위원회에의 시민참여 확대

(1) 정책방향

지방자치단체에 설치된 각종 위원회에 시민들의 참여를 확대해야 한다. 지금은 민간위원을 위촉한 경우에도 일부 전문가나 지역유지들 위주로 위원회가 구성되어 있다. 그러나 앞으로 위원회는 자발적인 참여의지가 있고, 성실성과 책임성을 담보할 수 있는 시민들 위주로 재편되어야 한다. 이를 위해서는 위원회 위원에 대해 공모제도나 추천제도를 도입해야 한다. 그럼으로써 참여하고 싶은 시민에게 참여할 기회를 부여해야 하고(공모제도), 보다 검증되고 책임있는 인사들이 참여하게 할 수 있다(추천제도). 그리고 이런 참여를 통해서 시민들의 지방자치에 대한 이해의 폭이 넓어지고, 위원회 운영도 실질화될 수 있다.

봉사의 성격이 강하고, 자발적인 의지가 있어야만 제대로 역할을 할 수 있는 위원회는 공모절차를 통해 일반시민들도 참여할 수 있게 해야 할 것이고, 운영에 전문성이 상대적으로 강하게 요구되는 위원회의 경우에는 공개모집절차와 병행하여 추천절차(시민단체에 의한 추천 등)를 이용하는 것도 방법일 것이다.

또한 직접 위원으로 참여하지 않은 시민들도 위원회에서의 논의내용을 알 수 있도록 위원회의 회의는 원칙적으로 공개되어야 하며, 회의록과 회의자료도 공개되어야 한다. 그리고 위원회에 여성참여가 확대될 수 있도록 여성할당제도 명시하는 것이 바람직하다.

(2) 동향

과천시 보육조례에서는 보육위원중 보호자대표와 보육교사대표를 공개모집에 의해 심사□위촉하게 하였다.

과천시 영유아 및 아동보육조례 제3조 제3항

시장은 보육교사  및 보호자를  보육위원에 위촉할  경우에는 선정기준 및 지원일시를 공고하여 지원자를 공개모집한  후에 미리 공고한  선정기준에 따라 선정된 자를 위촉한다.

또한 행정자치부가 2002년 3월 개정한 □주민자치센터 설치 및 운영 조례 준칙□에 의하면 주민자치위원을 공개모집이나 추천절차를 거쳐서 위촉하도록 하였다. 그리고 여성이 주민자치위원의 1/3이상 참여하게 하였다.

주민자치센터 설치 및 운영 조례 준칙 제17조 제2항

읍·면·동장은 당해 읍·면·동사무소의 관할 구역내에 거주하거나 사업장에 종사하는 자 또는

단체의 대표자로서 다음 각 호의 방법에 의하여 추천 또는 선출된 후보자 중 봉사정신이 투철하

거나 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 자를 위원으로 위촉하여야 한다.

1.당해 읍·면·동에 소재하는 각급 학교, 통·리장대표, 주민자치위원회 및 교육·언론·문화·예술 기타 시민·사회단체에서 추천하는 후보자.

2.공개모집 방법에 의하여 선출된 후보자.

그리고 순천시의 □순천시의회 의원 공무 국외연수 평가위원회 조례□에서도 시민사회단체대표가 추천하는 4인을 위원으로 위촉하게 하였다.

순천시의회 의원 공무 국외연수 평가위원회 조례 제3조 제1항

위원회는 부의장을 위원장으로 하고, 의장이 추천한 의원 5인, 시민사회단체 대표가 추천하는 4인,

대학교수 2인으로 구성하여 의장이 위촉한다.

다. 공청회 등 기존 주민의견수렴 절차의 실질화와 시민제안 제도 신설

(1) 정책방향

기존의 공청회 등 주민의견수렴절차가 형식화되었다는 지적이 많다. 중요한 자치입법의 추진이나 주요사업추진에 대해서는 의무적으로 주민들에게 그 내용을 상세하게 공표하고, 공청회 등의 의견수렴절차를 밟도록 할 필요가 있다. 그리고 공청회의 시간도 일반 주민들이 좀더 참가하기 좋은 시간대(주말이나 야간)에 개최하도록 할 필요가 있다.

한편 시민들이 지방자치단체의 중요 정책이나 시민생활과 밀접한 사안에 대하여 시민의 의견을 제안하고 이에 대한 공개토론을 요청할 수 있도록 할 필요가 있다. 그럼으로써 시민들의 다양한 지식과 경험을 지방자치에 활용할 수 있도록 해야 한다.

(2) 최근의 동향

서울시의 경우 2002년 5월 □서울특별시 자치법규 입법 및 운영에관한조례□를 제정하였다. 이 조례에서는 자치입법 입안시에 거쳐야 할 입법예고, 공청회 등의 절차에 대해 규정하였고, 자치입법과 관련한 사항에 대해 시민이 시장에게 의견을 제출할 수 있게 하였다. 또한 서울시는 □서울특별시 시민창안제도 운영조례□를 제정하여, 시정 전반에 관한 시민의 창의적인 제안을 받아들여 시정에 반영함으로써 시민참여 활성화와 시정발전을 도모하기 위해 시민창안제도를 신설하였다. 이 제도는 시민생활편익증진이 가능한 각종 제도 개선 방안, 행정운영의 능률화 방안 등에 관하여 창안을 한 시민에 대해 심사를 거쳐서 시장이 포상을 하는 제도이다.

서울특별시자치법규입법및운영에관한조례

제9조 (공청회)

① 시장은 입법에 필요하다고 인정하는 때에는 공청회를 개최하여 이해관계인 등의 의견을 들을 수 있다.

② 제1항의 공청회를 개최하고자 하는 때에는 개최 14일 전까지 다음 각호의 사항을 시보 또는 일간신문 등에 공고하는 방법으로 공청회 개최 사실을 널리 알려야 한다. 다만, 시장이 필요하다고 인정하는 때에는 입법내용과 이해관계에 있다고 인정되는 단체 등에게 공청회 개최사실을 직접 통지할 수 있다.

1. 제목

2. 일시 및 장소

3. 주요내용

4. 주제자 및 발표자에 관한 사항

5. 발표신청 방법 및 신청기한

6. 기타 필요한 사항

제22조 (입법의견 제출)

① 누구든지 자치법규의 정비·개선에 관련되는 의견을 시장에게 제출할 수 있다.

② 시장은 제1항의 규정에 의한 의견을 검토한 후 타당성이 있다고 인정되는 경우에는 입법안에 반영될 수 있도록 필요한 조치를 강구하여야 한다.

③ 시장은 제2항의 규정에 의하여 입법안에 반영된 의견이 시의 정책결정·재정증대 등 시정에 공헌한 경우에는 의견제출자에게 포상할 수 있다.

그리고 논산시부실공사방지조례에서는 각종공사의 효율적인 추진과 부실공사를 방지하기 위하여 도급공사비 1억원 이상의 공사에 대하여는 공사 시행전 해당 지역주민의 생활불편과 부실시공 방지를 위하여 주민설명회를 개최하여 주민의 의견을 수렴하고, 설계서 작성에 반영하도록 하였다.

라. 주민투표 또는 주민의견조사 제도의 도입

(1) 정책방향

시민들에게 중대한 영향을 미치는 문제들에 대해서는 당연히 시민들의 의사가 존중되어야 한다. 이것은 지방자치단체의 고유사무에만 해당하는 이야기가 아니다. 지역주민들의 삶과 관련되어 있다면, 중앙정부나 공기업의 의사결정사항인 경우에도 이 원칙은 지켜져야 한다. 일본에서는 원자력발전소 건설이나 핵폐기장 건설, 환경을 파괴하는 대형공공사업의 시행, 미군기지 이전과 관련해서 조례를 통한 주민투표가 활발하게 진행되고 있다. 1996년 원자력발전소 건설과 관련된 주민투표가 처음 실시된 이후 주민투표는 큰 흐름으로 자리잡고 있다. 2000년 1월에는 도쿠시마시 주민들이 대형 공공사업의 시행에 반대하는 주민투표를 성공시킴으로써 일본사회에 큰 충격을 던지기도 했다.

한국에서는 주민투표법의 제정이 지방자치제도 개선의 주요 과제로 되어 있지만, 법의 제정 이전에도 주민들의 자기결정권이 존중될 수 있도록 다양한 시도를 할 필요가 있다. 우선 지방자치단체의 고유사무에 대해 지방자치단체장의 판단에 의해 주민투표를 실시하는 것은 법제정 이전에도 가능하다. 특히 지역의 중요 현안이 있고, 지역사회 내에서 의견이 갈리는 경우에는 적극적으로 주민투표를 실시해야 한다. 그리고 주민투표이외에도 우편투표, 여론조사기관 등을 이용한 주민의견조사제도를 만들어 활용할 수도 있다.

주민투표를 하든, 주민의견조사를 하든 중요한 것은 사전에 충분하고도 정확한 정보가 주민들에게 제공되고, 공청회, 토론회 등을 통해 사전에 충분한 토론이 이루어져야 한다. 즉 『정보제공 => 토론 => 주민투표(또는 주민의견조사)』의 과정을 제대로 밟아야 한다. 이러한 과정을 제대로 밟지 않는다는 것은 주민들을 무지의 상태로 몰아놓고 의사결정을 강요하는 것으로 오히려 민주주의를 훼손하는 결과를 가져올 수 있다. 그리고 만약 한번의 투표나 의견조사 후에 상당한 시일이 경과하고 사정이 변화했다거나 하는 사정이 있다면, 다시 주민투표나 의견조사를 통해 의견을 수렴하는 것도 시도하는 것도 필요할 수 있다.

(2) 최근의 동향

2002년 인천광역시 부평구의회에서는 인천광역시부평구미군부대이전에관한주민의견조사조례를 제정한 사례가 있다. 이 주민의견조사조례의 핵심 내용을 소개하면 아래와 같다.

인천광역시부평구미군부대이전에관한주민의견조사조례

제1조(목적) 이 조례는 지역발전과 구민생활에 많은 영향을 미치고 있는 미군부대의 이전과 그 활용 방안에 대한 구민들의 의견을 물어 대한민국 정부와 미국정부의 정책에 올바르게 반영되도록 건의하고 향후 구정에 이를 활용함을 목적으로 한다.

제2조(의견조사참가인의 정의) 이 조례에서 의견조사참가인(이하  참가인 이라 한다)이라 함 은 인천광역시부평구(이하  부평구 라 한다)에 주소를 둔 만 20세 이상의 구민으로 주민의견조사에 참여할 자격이 있는 자로서 주민의견조사참가인명부(이하  참가인명부 라 한다)에 등재된 자를 말한다.

제3조(주민의견권 행사의 보장) 인천광역시부평구청장(이하  구청장 이라 한다)은 참가인이 주민의견조사에 참가할 권리를 행사 할 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다.

제4조(주민의견조사 사무관리) ①주민의견조사 사무를 관리하기 위하여 부평미군부대이전에 관한 주민의견조사관리위원회(이하  조사위원회 라 한다)를 구성할 수 있다.

②조사위원회는 위원장을 포함한 7인 이내의 위원으로 구성하며, 위원은 학식이나 행정경험이 풍부한 자, 주민을 대표할 수 있는 자로 한다.

③조사위원회 위원장은 조사위원회에서 호선한다.

④조사위원회 사무와 운영 등에 관하여 필요한 사항은 조사위원회의 의결을 거쳐 운영세칙으로 정한다.

제5조(주민의견조사일의 결정) ①주민의견조사일은 구청장이 이 조례 시행일로부터 150일 이내에 결정한다.

②구청장은 주민의견조사일을 결정할 때 사전에 인천광역시부평구의회와 협의한다.

제6조(참가인 명부의 작성) ①주민의견조사를 실시하고자 할 때 조사위원회는 제2조에서 정한 참가인의 명부를 작성해야 한다.

③참가인명부에는 참가자의 성명·주소·성별 및 생년월일 기타 필요한 사항을 기재하여야 한다.

제7조(주민의견조사안과 주민의견조사일의 공고) ①구청장은 주민의견조사에 필요한 내용 등을 기재한 주민의견조사안을 3일이상 공고하여야 한다.

②구청장은 주민의견조사안이 공고된 날부터 30일 이내에 주민의견조사를 실시해야 한다.

제8조(주민의견조사방법) ①주민의견조사는 부평미군기지의 이전에 관한 찬성·반대의견, 장래의 활용방안을 묻는 조사지를 제2조에서 정한 참가인에게 배포하고 그 조사지를 집단수거하는 방법으로 실시한다.

②주민의견조사의 기간은 15일 이상 30일 이내의 범위에서 조사위원회가 정한다.

③조사지의 배포·수거 및 유·무효의 판단 등 주민의견조사 방법에 관하여는 조사위원회에서 정한다.

제12조(결과조치) ①구청장은 주민의견조사의 결과를 지체없이 중앙정부와 미국정부에 건의  한다.

②구청장은 주민의견조사 결과 그 활용방안에 대하여 장래 미군부대 이전 시 이를 반영할 수 있다.

마. 공공시설의 위탁과정과 운영과정에 주민들의 참여 보장

(1) 정책방향

복지, 보육, 여성, 청소년 등과 관련된 공공시설 위탁 및 재위탁 기준을 명확하게 하고, 수탁자를 선정하는 심사위원회 구성을 의무화해야 하며, 심사위원회에는 민간전문가와 시민들의 참여를 보장할 필요가 있다.

그리고 공공시설의 운영에 시민들의 참여를 확대하기 위하여 시설 운영위원회를 시민위주로 구성할 필요가 있다. 그리고 시설에서 운영하는 프로그램에 대해서는 시설운영위원회의 심의·평가를 받도록 하고 , 시설에서 운영하는 프로그램도 공모를 권장할 필요가 있다.

(2) 최근의 동향

과천시 보육조례에서는 시립 보육시설을 위탁할 때에 보육위원회의 심의를 거치고, 선정기준도 사전에 공개하도록 하였다. 그리고 위탁기간이 끝난 후에 위탁을 연자아려면 다시 심의를 거쳐야 하고 기존 위탁기간동안의 운영에 대해 평가도 받도록 하였다.

또한 시립보육시설을 위탁할 때에 시설운영위원회의 설치를 위탁조건으로 하여 보육시설마다 시설운영위원회를 설치하도록 하였다.

제14조 (시립보육시설의 위탁운영) ①시립 보육시설은 사회복지사업을 목

적으로 하는 비영리법인 또는 단체, 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다.

②수탁자의 선정기준  및 수탁자  선정에 대해서는  시장이 보육위원회의

심의를 거쳐 결정하며, 수탁자 선정공고시에 선정기준에 따른  배점을 공

개하여야 한다.

③위탁기간은 3년으로 하되, 시장은 기존의 운영실태  및 보육의 질에 대

해 평가를 하고, 보육위원회의 심의를 거친후에  재계약할 수 있다.  평가

및 심의할 때에는 해당시설에 영유아 또는 아동을 보육의뢰하고 있는 보

호자 및 지역주민들의 의견을 청취해야 한다.

제14조의2 (위탁의 조건) ①시장은 시립보육시설의 운영을 위탁하고자  할

때에 시설의 관리, 안전사고의 예방 및 사고발생시의 대책, 시설운영위원

회의 설치·운영, 위탁계약의 해지 등을 위탁  또는 재계약조건으로 제시

하여야 한다.

바. 예산편성과정에 시민참여 확대

지방자치단체가 하는 모든 활동이 수치로 표시된 것이 예산이라고 할 수 있다. 따라서 예산의 편성과정에 시민들이 참여할 수 있고, 시민들의 의사가 반영되게 할 수 있게 하는 것은 매우 중요하다. 예산편성과정에 대한 주민참여란 결국, 어떤 분야, 어떤 사업에 예산이 투입되어야 하는지, 예산이 소요되는 여러 가지 사업중에서 우선순위는 어떻게 부여할 지에 대해 시민들의 의견이 반영될 수 있도록 하는 것이다.

이렇게 예산편성과정에서부터 시민들의 의견을 수렴하면, 시민복리의 증진과 예산집행의 효율성을 동시에 도모할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 행정관청과 시민사회가 보다 살기 좋은 도시를 만들기 위해 상호협력하는 새로운 민주주의의 모델을 창출할 수 있을 것으로 기대된다.

현재 예산참여의 구체적인 방법으로는 예산안 확정전에 예산편성의 기조 및 주요시책에 대해 지방자치단체가 공개하고, 시민사회, 지방의회와 공동으로 예산정책토론회를 개최하여 의견을 수렴한 후에 예산안을 확정하여 지방의회에 제출하는 방안이 논의되고 있다.

5. 시민참여 활성화를 위한 지방정부와 지방의회, 그리고 NGO의 역할

가. 시민자치 실현을 위한 지방정부, 지방의회의 역할

21세기는 새로운 개념의 □정치□를 요구하고 있다. 대표자를 뽑아서 대표자에게 의사결정권을 위임한다는 대의제 민주주의는 많은 한계를 드러내고 있다. 팽창된 관료조직이 낳고 있는 비효율성의 문제, 행정조직으로는 충족시킬 수 없는 다양한 새로운 문제, 날로 다양해지는 시민의 욕구는 문제해결의 주체로 시민이 나설 것을 요구하고 있다. 그래서 □시민참여□라는 것이 새로운 화두로 되고 있는 것이다. 특히 시민생활과 밀접한 지방자치의 영역에서는 시민참여가 더욱 요청된다.

그에 따라 지방자치단체장이나 지방의회도 자신의 위상을 새롭게 정립해야 할 필요성이 생겼다. 지방자치단체장나 지방의회는 우선 자신이 권력이라는 사고를 버려야 한다. 이것은 스스로 주민의 입장에서 선다는 것을 의미한다. 그리고 특히 소선거구제 하에서도 지방의원은 자신이 지방자치단체 전체 주민의 대표라는 인식을 가져야 한다. 선거구민의 대표자가 아니라는 것이다. 왜냐하면 지방의원에게 요구되는 직무는 지방자치단체 전체 주민의 대표로서의 직무이지, 특정한 동의 직무가 아니기 때문이다.

지방의원은 스스로 보스(Boss)가 되려고 해서는 안된다. 스스로 정보를 독점하고, 권력을 가지려고 해서는 안된다. 지방의원은 주민들에게 정보를 나누어주고, 자신이 가진 공신력을 이용하여 주민들의 의사를 수렴해 나가야 한다. 그리고 주민들의 의견을 청취하여 그것을 지방정치의 장에 전달하고, 주민들의 의사가 정책결정과정에 반영될 수 있도록 노력해야 한다. 또한 주민들이 다양한 참가의 경험을 쌓는데 있어서, 지방의원은 □시민참여의 안내자□가 되어야 한다.

그리고 지방자치단체장이나 지방의원은 주민들의 직접적인 참여에 대한 부정적인 인식을 버려야 한다. 한가지 정책을 결정할 때에도, 주민들로부터 의견을 수렴할 때에도, 그것이 형식적인 절차가 되지 않도록 해야 한다. 이제는 시민참여를 활성화시키는 것이 지방자치단체장이나 지방의원의 가장 중요한 역할이어야 한다. 주민들의 삶의 질을 높이고, 지역사회를 살기 좋은 곳으로 만들기 위해서는 주민들의 참여를 이끌어 내어야 한다. 이제는 문화행사, 체육행사 하나를 준비하더라도 그 속에서 주민들의 활력을 이끌어 내지 않으면, 그 행사가 좋은 평가를 받기는 어려운 시대에 접어들었다. 주민들 입장에서 가장 훌륭한 문화행사는 주민들 스스로가 준비과정에 참여하고, 주민들이 쉽게 접근해서 누릴 수 있는 행사이다. 그래서 주민의 시각에서 문제를 보아야 한다는 것이다.

그리고 복지, 환경처럼 주민들의 자발적인 자원봉사가 필수적으로 요구되는 행정의 영역들이 점점 늘어나고 있다. 자원봉사와 같은 주민들의 참여는 주민들을 '동원□의 대상으로 보아서는 만들어질 수 없다. 공적인 이익을 위해 봉사할 수 있는 주민들을 발굴해 내고, 그들을 교육하며, 주민들 스스로에게 권한과 책임을 부여하고, 주민들 스스로 자신들이 원하는 것을 할 수 있도록 해야 한다. 그리고 행정은 지원역할을 해야 한다. 이런 식으로 □참여형 지역복지□, □참여형 환경문제 해결□, □참여형 주민자치센터 운영□이 이루어지면, 적은 비용으로 질 높은 서비스를 만들어 낼 수 있다. 이제는 주민위에 군림하는 것이 아니라, 주민을 support해 주는 것으로 지방자치단체장이나 지방의원의 역할이 변하고 있는 것이다.

나. 시민자치 실현을 위한 지역 NGO의 역할

우리 사회는 민주주의의 부재상태에서 이제 형식적 민주주의, 요구형 민주주의의 단계를 거치고 있다. 본래 민주주의가 실현되려면 민주적인 능력을 갖춘 능동적 시민이 존재해야 한다. 그러나 과거의 억압적인 상황에서는 그러한 시민이 나올 수가 없었다. 그러다가 1987년 민주항쟁을 거치면서, 형식적 민주주의가 정착되고 있다. 그에 따라 시민들은 그동안 억눌려온 요구들을 정부에 대해 분출하게 되었고, 그것은 각종 민원의 제기, 여러 가지 요구사항을 제기라는 형식으로 나타났다. 그러나 이러한 민원, 요구는 대부분 자기 이해관계를 벗어나지 못한 것이었고, 스스로 문제해결의 주체가 되기 보다는 행정이 일방적으로 자신의 문제를 해결해 주기는 바라는 수동적 태도를 벗어나지 못하는 것이었다. 이러한 시민을 □수동적 시민□이라고 표현할 수 있고, 이 단계의 민주주의를 □요구형 민주주의□라고 할 수 있다. 눈이 오면 눈을 치워달라, 비가 오면 수해가 나지 않게 해 달라는 것이 이 단계의 특징을 단적으로 드러내 준다.

그러나 그 다음의 단계는 시민스스로가 주체로 나서는 것이다. 주체가 된다는 것은 단순히 행정에 대해 요구를 하는 것이 아니라, 스스로도 시간과 노력을 투여해서 자기 문제를 해결하려고 한다는 것을 의미한다. 이 단계가 바로 □시민자치□의 단계이다.

시민자치의 주인공은 시민이다. NGO는 그러한 시민들의 자발적인 결사체라고 할 수 있다. 시민운동이 이제야 꽃을 피우기 시작한다고 할 수 있는 한국에서도 이제 NGO는 그 활동양식과 활동영역에 따라 다양하게 분화되고 있다.

지방자치의 영역에서도 그러하다. 주로 감시와 비판, 견제기능을 수행하는 NGO가 있는가 하면, 민관협력적인 방식으로 활동하거나, 자원봉사활동에 주력하는 NGO도 있다. 그리고 이 모든 활동을 포괄하는 방식으로 활동하는 NGO도 있다.  앞으로는 지역NGO의 활동이 더욱 활발해져야 한다. 지역NGO는 동네로, 생활로 파고들어서 시민들의 관심을 이끌어 내고, 시민들 스스로가 문제해결의 주체로 나서도록 활동을 해야 한다. 그리고 문제해결을 위해 지역 차원에서의 정책적인 제안들을 활발하게 하게 될 것이고, □제안□을 가지고 때로는 관과 대립하고 때로는 협력하며 활동을 하게 될 것이다.

6. 글을 맺으며

21세기는 지방의 시대이다. 근본적으로는 중앙정부 => 지방정부 => 시민식의 하향식 권력구조가 아니라, 시민 => 지방정부 => 중앙정부라는 상향식 의사형성구조로의 재편이 필요하다. 그리고 □지방의 시대□라는 것은 국가가 모든 것을 획일적으로 결정하던 시대가 지나고, 이제 다양성이 존중되고 □생활의 문제□가 중요해지는 새로운 시대가 열린다는 것을 의미한다. 그러나 시민참여가 활성화되지 않고는 지방의 시대가 도래할 수 없다. 지방의 시대를 열어나갈 주체가 없이 지방의 시대는 열릴 수 없기 때문이다.

2001년 3월에 선포된 지방자치헌장 제3조의 내용이 이러한 정신을 표현하고 있다. 즉, 제1조에서는 주민자치의 원칙을 선언하고, 제3조에서는, □중앙정부와 지방정부 및 지방정부상호간의 관계□라는 제목으로, □① 중앙정부와 지방정부는 그 업무를 수행함에 있어서 원칙적으로 대등한 지위를 가진다. ② 중앙정부는 국방, 외교, 통일 등 지방정부가 처리하는 것이 현저히 곤란하거나 부적합한 사무를 처리하며, 주민들의 실생활에 관한 사무는 원칙적으로 지방정부의 사무로 한다. ③ 기초지방정부와 광역지방정부간에는 기초지방정부 우선의 원칙을 존중하여 상호간에 합리적인 사무배분이 이루어지도록 해야 한다. ④ 지방정부는 지역사회에 영향을 미치는 국가의 정책결정과정에 참여할 권리를 가진다.□라는 원칙을 표명하고 있다.

지방자치단체장, 지방의회, NGO는 시민참여 활성화를 위해 각각의 고유한 역할이 있다. 그러나 각각이 처한 상황에 따라서 구체적인 역할은 달라지더라도, 모두가 제 역할을 제대로 수행한다면, 한국에서도 풀뿌리 자치, 풀뿌리 민주주의가 꽃을 피울 수 있을 것이다.