4.15 총선에서의 정치개혁과 시민의 역할

이원희(한경대 행정학과 교수)

I. 서론 : 21세기 한국 정치의 지형도

II. 정치 개혁의 논의

III. 안성시 정치개혁의 과제

IV.  시민사회의 역할

V. 결론 : 한국 정치의 새로운 실험을 위하여

I. 서론 : 21세기 한국 정치의 지형도

1. 민주화 이후의 민주주의

17대 총선을 앞두고 정치개혁에 대한 논의가 뜨겁다. 그것은 한국 현대사에서 새로운 획이 그어질 수 있는 기대감 때문이다.

1950, 60년대에는 국가형성이 주된 목적이었다면, 1970년대는 국가 주도형 경제발전과정에서 국가권력이 시민을 억압하는 구도가 형성되었다. 1980년대 전두환, 노태우 대통령 집권기는 신군부에 의해 지배세력이 대체된 시기로 민주화로 가는 과도기적 시기이었다. 당시 여전히 냉전체제의 논리적 압박 속에서 정치공간은 매우 협소하였다. 시민사회의 성장에 대한 억압도 계속되었다. 그때 등장한 민주화의 주 세력은 재야에서 투쟁한 민중운동가로서 1990년대 권력을 갖게 되었다. 그러나 이 시기는 경제위기와 맞물리면서 민주주의 토양을 가꿀 여력을 가지지 못하였다. 그리고 그간 권위주의 체제에서는 잠복되어 있던 대형 부정부패 사건들이 공개되면서 국민의 정치에 대한 불신이 심화되었다. 무엇보다 민주운동이 정치세력화 되는 과정에서 지역을 기반으로 한 지역갈등 구조가 보다 가시화되었다는 것이다.

이러한 맥락에서 볼 때 2003년에 등장한 참여정부는 신민주질서를 형성해야할 과제가 있으며 동시에 기존의 정치구도를 해체하고 새로운 정치문화를 설계해야 할 과제가 주어져 있다. 소위 민주화 이후에 민주주의를 정착시켜야 할 과제를 안고 있다.

<표 1> 정권교체와 정치주체의 교체 상황

1945		1961	1981	1988	1993	1998		2003
제1기 주체 (지주․친일파그룹)		제2기 주체 (군부․재벌 그룹)			제3기 주체 (구민주화그룹)			제4기 주체 (신민주화그룹)
민간독재정권		군사독재정권			민간민주정권
		구군부	신군부		문민정부	국민의정부		참여정부
이승만정권		박정희정권	전두환정권	노태우정권	김영삼정권	김대중정권		노무현정권

2. 현행 정치구조의 문제점

현재 우리 국민은 정치에 대한 기대도 크고 그만큼 불신도 크다. 서구의 경우 의회는 사회 통합의 수단이었으며, 국민의 요구에 대응하는 정책을 개발하는 기제로 작용하였다. 그러나 우리나라의 경우 정치는 지배권력을 정당화하는 기능에 불과했다. 그리고 왜곡된 선거과정으로 대표성이 부족했다. 정치권력의 탄생이 몇몇 엘리트에 의해 폐쇄적으로 이루어지고 시민의 참여 욕구가 배제되었기 때문이다. 무엇보다 시민사회의 발전을 정치가 따라가지 못해 정치 과정과 시민사회가 단절된 문제가 있었다. 즉 정치권력에 대한 정당화의 기능이 부족했다. 그리고 정치권이 보여준 부정부패는 국가 전체적으로 부패의 파이프 라인이 되었다.

지금 이러한 총체적인 위기가 노출되고 있으며, 대선에 이어 이번의 총선에서 정치개혁을 완성하여 정치문화를 개선하려는 움직임이 있는 것이다. 이에 선거, 정당, 정치자금 등 정치과정을 형성하는 기제에 대한 총체적인 개혁이 추구되고 있다. 이러한 과정에서 시민의 의식 개혁도 매우 중요하다. 흔히들 말하는 3류 정치를 생산한 주체가 3류 시민일 수 있기 때문이다. 지금 우리는 새로운 정치문화를 형성하기 위한 매우 중요한 시기에 서 있다.

II. 정치 개혁의 논의

1. 국회에 대한 불신의 원인

국회의 개혁에 대한 논의는 국회에 대한 불신에 근거한다. 우리 사회에서 제기되는 국회에 대한 불신은 다음의 몇 가지 이유에 근거한다.

첫째 정치자금의 문제이다. 최근 대선이 끝나고 나면 선거자금이 문제가 되었고, 정치개혁의 촉발기제로 작용하고 있다. 그래서 사실 정치개혁이라는 주제에 대해 국민이 불신하는 원인이 되기도 한다. 순수한 정치개혁이 아니라 선거 후에 정치적 반대 세력에 대한 보복이라고 생각하는 것이다. 그러나 경제계에 엄청난 부담을 주면서 이루어지는 선거 자금은 분명히 개혁되어야 한다.

둘째 선거 자금의 문제와 연계된 부패 고리이다. 과거의 정치자금은 공천 장사를 통해 유입되었다. 이럴 경우 사실상 당 총재가 직접 개입되고 대통령이 된 후에 정치 개혁은 일정한 한계를 가질 수밖에 없었다. 대통령이 직접 부패의 연계고리를 형성하고 있었기 때문이다. 그러나 이런 폐쇄적 공천이 없어지고 심사위원회를 통하거나 경선을 통함으로서 점차 개혁이 이루어지고 있다.

이제는 선거과정에  소요된 엄청난 자금을 충당하기 위해 정치권은 이권에 개입할 수밖에 없고 결국은 부패로 연결되고 있다. 지난 정권에서 우리가 경험한 바에 따르면 건설공사 있는 곳에 정치인이 개입되었고 그리고 부패가 얽혀 있었다.

셋째, 국회가 정책해결 능력이 부족하다는 것이다. 사회가 발전함에 따라 요구되는 정책문제는 매우 다양하고 역동적으로 발생한다. 행정부의 능력만으로는 해결할 수 없는 과제들이다. 무엇보다 이해관계를 가진 집단들의 대립이 첨예하기 때문에 공론화된 장에서 이를 토론하고 합의를 도출하는 과정이 매우 중요해지고 있다. 이러한 정책해결 능력의 부재를 극복하기 위해 전문성 있고 깨끗한 정치인의 등장을 기대하는 것이다.

2. 정치권의 제도 개혁 논의

국회에서는 정치개혁특위를 구성하여 정치개혁에 대한 논의를 하였고, 정치개혁특위가 제대로 정치적 합의를 이루지 못하는 상황에서 범국민정치개혁협의회는 선거자금과 정당개혁을 위한 개선안을 촉구하는 건의하기도 했다. 그럼에도 국회 정치개혁특위는 총선 50일을 앞두고 선거구도 결정하지 못하고 2월 19일로 활동기한을 마쳤다.

지금 시민은 정치의 근본적인 구도 개혁을 요구하고 있다. 우리는 정치권력에 대한 관심(70-80년대) -> 정치제도에 대한 관심(90년대) -> 정치인에 대한 관심(2000년 낙선운동)을 거쳐 이제는 정치구조에 대한 관심(2004년 총선)으로 강조점이 이동하는 상황이 되었다.

제도개혁은 ‘정치개혁추진범국민협의회’가 추진해 온 정치개혁을 의미하는 것이다. 이를 통해서 충분한 수준의 정치개혁이 이루어지지 않는다면 이번 총선에서 세대교체를 이룩하고 의회개혁을 달성하는 것이 쉽지 않다. 그 중에서도 정당개혁(지구당 민주화, 진성당원제, 상향식 공천), 선거개혁(정당명부식 비례대표제 도입, 시민의 정치참여 보장, 선거연령 인하), 정치자금의 개혁(정치자금의 수입과 지출의 공개와 투명성 확보)이 가장 중요하다.

이하에서는 지금 논의되고 있는 몇 가지의 개혁안을 제시한다.

1) 선거 제도 개혁

항 목	현 행	개정 방향
선거제	단순다수제/1인1표제	정당명부식 비례대표제/1인2표제
지역구와 비례대표 비율	4.9 : 1	2 : 1
국회의원 정수	273명 (지역구 227 전국구 46)	필요시 합리적으로 조정
선거구획정위원회		현직 정치인 배제, 국회 추천 받은 전문가로 구성. 위원회 권한 강화
인구상하한선	9만-35만 (3.88:1)	3:1 넘지 않도록 조정
비례대표 배분	정당별 후보자 득표수 합쳐 그 득표비율로 배분 지역구에서 5인 이상 당선되거나 유효득표율 5%이상인 정당	정당투표 득표비율로 배분 지역구 1인 이상 당선되거나 유효득표율 2%이상인 정당
비례대표명부작성		민주적 공천절차 구체적 규정
시민단체 선거운동	정당 후보추천에 관한 단순한 지지 반대의견 개진과 의사표시허용 후보자 초청 토론할 수 있는 단체는 선거기간 중 선거운동 허용	선거법 87조 폐지
선거연령인하	20세	18세
사전선거운동		폐지/방법상의 제한규정만 놔둠
공직사퇴시한	국회의원 지자체장 선거입후보시 등록 전까지 사퇴 지자체장 국회의원 입후보시 선거일전 180일까지 사퇴 (타지 60일)	공직사퇴시한 통일
기탁금	국회의원은 1,500만원	기탁금 대폭 축소
공소시효	6개월	공소시효 특례규정 폐지, 형사소송법에 준하여 적용 선거사범의 신속한 수사규정 도입

① 정당명부식 비례대표제 도입

헌법재판소가 위헌 판결을 내린 비례대표 선출방식 문제 해결을 위해 정당명부식 비례대표제를 도입해야 한다. 지역구 대 비례대표의 비율은 1:1이 바람직하나 과도기적으로 2:1정도까지는 확보되어야 한다. 범개협은 소선거구제를 유지하되 현재와 같은 지역주의 구도를 완화하고 각계 각층의 대표성과 정책 전문성을 갖춘 인사가 국회에 진출하도록 정당명부식 비례대표를 대폭 늘리자며 2:1(199석 : 100석)을 제안했다. 현 의석 273석을 16대 이전의 299석으로 환원하고, 지역구 의석을 지금(227석)보다 28석 줄이고 비례대표 의석수를 지금(46석)보다 54석 늘린 100석으로 하자는 것이다. 청와대는 현재의 지역구 227석을 줄이기는 현실적으로 어려우므로 지역구 의석은 그대로 두고, 지역구 대 비례대표 비율을 2:1로 하자는 안을 제시했다. 지역구 의석의 절반인 113석(지금보다 67석 증가)으로 비례대표 의석을 늘리면 총의석수는 340석이 된다. 정개특위는 299석은 받아들이되 지역구의석을 줄일 수 없다는 입장이다.

비례대표 명부 작성시 당의 지도부가 일방적으로 결정해서는 안 된다. 그리고 비례대표 배분의 장벽을 낮추어야 한다. 지역구에서 5석 이상을 획득하거나 유효득표의 5% 이상을 차지한 정당에게만 비례대표 의석을 배분하는 봉쇄 조항은 지나치게 높아 기존 정치세력들간의 나눠먹기가 되고 말 것이다. 2% 이상 득표나 1석 이상인 현재의 전국구 봉쇄조항보다 높은 진입 장벽은 소수 세력이나 신진 세력의 정치권 진출을 원활하게 한다는 취지에서 어긋난다.

② 선거구획정의 민주성과 투표의 등가성 확보

헌법재판소가 2001년 10월 28일 현재의 선거구가 “헌법에 보장된 선거권과 평등권을 침해”한다며 ‘헌법 불합치’ 결정을 내렸다. 헌법재판소의 결정 요지는 최대 선거구와 최소 선거구 간 인구 편차가 3대 1이 넘지 않도록 2003년 12월 31일까지 개정하라는 것이다.

헌법재판소가 헌법 불합치 판결을 내린 이유는 인구 편차 3.88 대 1이 지나치게 커서 투표의 등가성을 침해한다는 것이다. 16대 총선의 선거구 확정 인구 상한선은 35만 명, 하한선은 9만 명으로 인구 상한선이 30만 명, 하한선이 7만 5천 명으로 선거구간 인구 편차가 4 대 1이었던 15대 때보다는 약간 개선되었지만 투표의 등가성을 침해하기는 마찬가지이다. 지역대표성과 도․농 격차도 고려해야 하겠지만 3.88 대 1은 지나치게 편차가 크다.

평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거 제도에 반영된 것인데, 모든 유권자에게 '1인 1표(one man, one vote)'를 인정함으로써 보장되는 것이 아니다. 1표의 투표 가치도 평등(one vote, one value)해야 한다. 투표 가치의 평등을 위해 선거구 획정에 인구 비례의 원칙을 가장 중요한 기본기준으로 삼는다. 모든 선거구의 인구를 똑같이 할 수는 없지만 최대한 비슷해야 한다. 인구편차가 합리적 범위를 넘어서면 투표가치의 등가성을 해쳐 헌법의 근본가치 규범인 평등원리를 위반하게 된다.

인구상․하한선에 대해서는 현재 한나라당과 민주당․자민련이 10만~30만명안을, 열린우리당은 11만~33만명안을 내놓고 있다. 일부 학자들은 12만-36만명 안을 제시했다.

선거구 획정에서 문제가 생기는 것은 선거 때마다 획정을 하기 때문이다. 선거구를 자기 당에게 유리한 쪽으로 획정하기 위한 여야의 다툼이 선거구 획정을 어렵게 만들었다. 이 과정에서 게리맨더링이 이뤄지기도 했다. 선거 직전까지의 인구 변동을 최대한 감안해야겠지만, 선거구 획정을 둘러싼 잡음을 막기 위해서는 10년마다 한번씩 통계청에서 실시하는 인구센서스 결과를 기준으로 선거구를 미리 획정하면 된다. 다음 인구센서스 결과가 나올 때까지의 선거를 이미 획정된 선거구를 기준으로 치르면 선거 때마다 벌어지는 선거구 획정의 문제점을 줄일 수 있다.

선거구 획정이 제 기간에 합리적으로 이뤄지기 위해서는 선거구획정위원회의 구성과 권한을 강화시켜야 한다. 정치인을 배제하고 정당 추천 인사, 학계, 시민단체, 통계전문가 등 민간으로 획정위를 구성하고, 국회는 획정위 안을 수정하지 못하고 가부만 결정하도록 해야 한다.

③ 시민사회단체의 선거 운동 자유 보장

시민단체의 선거운동 자유가 이전보다는 완화되었으나 여전히 제한적이다. 정당의 후보추천에 대한 단순한 지지․반대의 의견개진 및 의사표현은 가능해졌지만, 선거기간에만 가능하고 방법도 제한시켰다. 예컨대 가두서명이나 장외집회가 금지됨으로써 시민단체의 선거운동은 여전히 불법의 테두리에서 벗어나지 못했다. 단체의 선거운동을 금지한 87조를 없애고, 시민단체의 선거운동을 58조의 사전선거운동의 범주에서 제외해야 한다.

④ 교사 및 공무원의 정치활동 허용

현재 교사 및 공무원은 국가공무원법과 지방공무원법, 정당법(제6조)과 선거법(제60조 제4호)에 의해 정당 가입은 물론 모든 정치활동이 금지되어 있다. 이는 국민으로서 당연히 누려야 할 정치적 기본권에 대한 침해이다. 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자(헌법 제7조 1항)이지만 공무원의 직무와 사적인 정치활동을 구별하지 않고 정치적 기본권을 제약하는 것은 기본권의 본질적 내용에 대한 침해 소지가 있다. 과잉금지원칙(헌법 제37조 제2항)에 어긋나 위헌 소지도 있다.

공무원이 지켜야 할 정치적 중립(헌법 제7조 2항)은 공무원이 당파적이거나 사익이 아닌 공익 우선의 행정활동을 해야 한다는 뜻이므로 공무원이 국민의 한 사람으로서 당연히 누려야 할 정치적 기본권 전부를 부정하면 안 된다. 교육의 중립성 보장(헌법 제31조 4항)도 교원의 정치활동을 학교 안에서의 학생에 대한 정치교육과 정치선전, 선거운동을 제한하는 것이어야 한다. 교원이 학교에서의 근무시간 이외에 개인 자격으로 하는 정치활동까지 제한해서는 안 된다.

외국에서는 교육공무원의 정치적 기본권을 인정한다. 미국의 교사들은 학교운영을 방해하고 학생의 교육과정에 나쁜 영향을 미치지 않는 한 모든 정치활동이 가능하다. 독일은 정당 및 정치적 결사의 가입과 활동이 자유롭다. 프랑스는 교육공무원의 노조 가입은 물론 정당활동과 그 밖의 정치활동을 보장하고 있다. 영국은 직무의 성격과 권한 범위, 책임 정도에 따라 조금씩 차이는 있지만 기본적으로 정치활동의 자유는 최대한 보장된다.

⑤ 선거연령 인하

1996년 4.11 총선 직전에 만 20세가 되지 않아 투표권이 없는 대학 1, 2년생과 직장인 15명이 위헌 헌법소원 심판을 제기하였다. 20세 미만자에게 선거권을 주지 않는 선거법 15조가 헌법 1조 2항의 국민주권과 11조 1항의 평등권, 24조의 선거권을 침해한다는 이유였다. 헌법재판소는 1997년 6월 26일에 선거법 15조에 합헌 결정을 내렸다. 판결요지는 “선거 연령을 20세로 규정한 것은 미성년자는 정치적 판단 능력이 미숙한데다 고교 재학생이 정치에 참여하는 것은 바람직하지 않다는 점 등을 종합적으로 고려한 합리적 입법으로 헌법이 보장하는 평등권 등에 위배된다고 볼 수 없다”는 것이다.

선거 연령 20세는 18세부터 성인으로 인정하는 다른 법률과 형평에 어긋난다. 18세면 혼인할 수 있고 운전 면허를 교부받을 수 있으며 공무원으로 임용될 수 있다. 유해 작업장에서의 근로 자격, 병역 의무 및 현역 입대 자격 등도 18세이다. 그런데 유독 참정권만 20세이다. 20세 미만의 직장인은 세금은 꼬박꼬박 내는 등 국민의 의무를 다하면서도 권리, 특히 선거에 참여할 권리를 부당하게 박탈당하고 있는 셈이다. 이들에게 투표권을 부여하지 않는 것은 결과적으로 참정권의 중대한 침해가 된다. 선거가 정치적 판단력을 전제로 하기 때문에 연령에 의한 제한은 당연하고 합리적인 요건이지만 현재 세계적으로 선거연령이 낮아지는 추세이다.

만 18세부터 선거권을 주는 나라는 미국․영국․독일․프랑스․중국 등 70여 개 나라가 넘는다. 선거연령이 가장 낮은 이란은 16세부터 투표권을 주고 있다. 우리 나라도 국민 정치참여의 폭을 넓힌다는 의미에서 선거 연령을 만 18세로 낮춰야 한다. 한나라당과 자민련은 현행 20세 유지를 고수하고 있고 민주당과 열린우리당은 18세로 낮추자고 주장하고 있다. 범개협은 19세로 낮추는 안을 제시했다.

⑥ 선거기탁금 조정

2001년 9월 24일 선거법이 개정돼 국회의원 선거기탁금 2,000만원이 1,500만원으로, 기탁금 반환조건이 유효투표 총수의 20%에서 15%로 낮아졌다. 2001년 7월 19일 기탁금이 “돈으로 피선거권을 제한”한 것이라는 헌법재판소가 위헌판결을 내렸기 때문이다. 헌법재판소는 2,000만원으로 올리기 전의 1,000만원도 과도하다고 지적하면서 “과도한 기탁금액은 당선가능성이 있는 서민적이고 진보적인 인사들의 후보등록을 불가능하게 하거나 현저히 어렵게 하는 것으로써 선거에 참여하려는 자를 경제적 능력에 따라 차별하여 ‘돈이 없는 자’로 하여금 국정에 참여할 기회를 근본적으로 박탈하고 있다”고 지적했다.

헌법재판소는 득표율 20%인 기탁금 반환기준도 “지나치게 높게 책정하여 선거와 국정에 참여할 기회를 가로막는 것”으로서 “민주주의의 본질에 위배”된다고 지적했다. 2-3개의 거대정당이 존재하는 상황에서 “군소 정당이나 신생정당 후보자의 경우 100분의 20이라는 기준을 초과하기가 힘들게 될 것이므로 결국 이들 군소 정당이나 신생정당의 정치참여 기회를 제약”하게 된다는 것이다.

정치권은 기탁금과 반환기준을 대폭 내리지 않는 이유를 ‘후보의 난립을 막기 위해서’라고 주장한다. 후보 난립이라고 판단하는 기준이 명확하지 않다. 정상적인 선거가 치러지지 못할 정도가 아니라면 후보가 많다는 것은 유권자에게 선택의 폭을 넓혀준 것으로 보는 게 타당하다. 후보 난립으로 선거가 혼탁해진다면 선거법을 엄정하게 집행하면 된다. 후보 난립을 돈으로 제한하는 것은 올바른 방법이 아니다. 정작 돈으로 선거를 혼탁하게 만드는 사람들에게는 1,500만원이 전혀 문제가 되지 않는다. 오히려 깨끗한 정치를 하려는 사람들만 기탁금 때문에 참정권을 박탈당하는 일이 벌어질 수도 있다. 따라서 기탁금은 대폭 내려야 한다.

⑦ 선거공영제의 확대

정개특위에서는 깨끗한 선거의 대안으로 완전선거공영제를 추진하고 있다. 선거공영제에 대해 정치권이 합의한 부분은 기탁금으로 부담하고 있는 포스터 등 홍보 비용 뿐 아니라 후보 개인이 부담하고 있는 방송 비용까지 공영제로 부담해 국회의원 후보자는 단 한푼의 돈도 지출하지 않는 방향으로 추진하고, 돈을 요구한 사람도 처벌해 돈 안 드는 선거가 되도록 하겠다는 것이다.

선거공영제는 불법 타락선거의 여지를 없애고 정책대결의 기반을 마련해 나가는 최선의 방법이다. 선거공영제의 확대로 선거자금을 국가가 부담한다면 선거에서 돈이 미치는 영향을 최소화시키고 정치부패를 막는 효과를 갖는다. 선거가 국민을 위해 일하는 공직자를 선출하는 것이므로 국민 세금으로 비용을 충당하는 것은 당연한 일이다. 헌법에도 “선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다”(제116조)고 선거공영제를 명백히 규정하고 있다.

지금도 선거공영제가 시행되고 있다. 일정한 득표를 한 후보자에게 선거비용 가운데 일부를 국가나 지방자치단체가 보전해 준다. 2000년 제16대 국회의원 선거의 경우 450여명의 후보자가 평균 3870만원의 선거비용을 국가로부터 보전받았다.

선거공영제 확대에 앞서 정치자금의 투명성이 확보되어야 한다. 그렇지 않으면 정치인의 주머니에서 나가던 선거비용을 국민의 세금으로 대신 물어주는 셈이 된다. 후보자가 쓰던 돈은 돈대로 쓰고, 선거공영제란 명분으로 국가가 지출하는 선거비용이 늘어나 결과적으로 선거비용의 규모만 커진다. 정치인들은 돈을 ‘덜’ 쓰지만 전체적으로는 돈을 ‘더’ 쓰는 선거가 될 위험도 있는 것이다.

정당의 보호육성이라는 명분으로 국가가 정당에게 지급하는 국고보조금, 선거가 있는 해에 추가되는 선거보조금의 집행도 투명해야 한다. 2002년에는 지방선거와 대통령 선거가 있었기 때문에 모두 1134억원의 국고가 지급되었다. 그러나 이 돈이 제대로 쓰여졌는지 장담할 수 없다. 국고보조금 유용을 막기 위해 용도를 제한했지만 실제로 국고보조금을 제멋대로 쓰고 있다. 시민사회단체연대회의가 각 정당이 선관위에 신고한 "2000년도 국고보조금 지출내역"을 조사해보니 46%는 정당한 근거가 없는 것으로 나타났다.

⑧ 기타

국회의원이 지방자치단체의 장 선거에 입후보하고자 할 경우에 등록일까지 의원직을 유지토록 하고, 지방자치단체의 장이 국회의원 선거에 출마할 경우 6개월 전에(다른 지역구에 출마하면 2개월) 사직토록 한 불공정한 조항에 대해 헌법재판소가 위헌판결을 내렸다. 따라서 등록사퇴시한을 동일하게 만들어야 한다.

정개특위는 선거일 90일전부터 모든 출마예상자들이 선거사무소개설과 공개장소에서의 명함 배포 등을 할 수 있도록 제한적 사전선거운동을 허용했다. 아울러 돈 안 드는 선거를 위해 합동연설회와 정당연설회도 폐지키로 했다.

2) 정당 제도의 개혁

항 목	현 행	개정 방향
공직후보 추천 민주화	공직선거 후보자 추천에 대의기관 의사 반영되도록 구체적 절차 당헌에 규정	상향식 민주적 공천절차 구체적으로 규정 위반시 공직후보 공천 무효화 당선시 당선 무효, 또는 선거무효 공천무효 다툴 수 있는 소송제도 도입
당원 의무 강화	당비 납부하거나 자원봉사자에 한해 공직선거후보자 및 당직자 선거권 부여	당비미납자의 권리 제한 당비대납 금지
여성할당제	비례대표 여성 30% 이상 할당	비례대표 당선가능권에 50% 이상, 지역구 30% 이상 여성 공천 위반시 공천무효, 국고보조금 삭감

정당개혁의 방향은 무엇보다 정당민주화를 획기적으로 강화하는 것이다. 고비용․저효율의 중앙당 구조를 대폭 슬림화, 당 재정운영의 투명성 강화, 정책 정당화 추진, 정당운영의 민주화를 위한 지도체제 개혁, 현행 지구당 체제 개혁, 민주적 후보선출제도 확립, 여성의 정치 진출 확대 등이 정당개혁의 주요내용이다.

3) 정치자금 제도의 개혁

항 목	현 행	개정 방향
정치자금 투명화	회계장부 보존기간 3년 회계관련서류 열람기간 3개월	100만원 이상의 정치자금 수입지출은 수표사용 의무화 회계장부보존기간 기업수준(10년) 연장 선관위가 공인회계사 지정하고, 그 공인회계사가 선관위에 보고하도록 함 수입지출관련서류 열람기간 제한규정 철폐
국고보조금	유권자 1인당 800원 선거시 선거보조 추가	선관위의 철저한 회계감사 의무화 보조금 지출용도 규정 구체화-정책개발비
정당후원회	연간 납입한도액을 중앙당 및 시도지부는 1억원(법인은 2억원) 지구당 후원회는 2천만원(법인은 5천만원)	후원회 대상 제한 후원회 회계보고시 수입부분 내역 구체적 제시
후원회 주체 확대		창준위, 자치단체장, 지방의원 추가
처 벌		벌칙조항 강화/정치자금을 사적 경비나 부당한 용도로 지출시 처벌조항 추가

깨끗한 선거와 깨끗한 정치를 정착시키고 나아가 정치인과 공직자가 권력을 이용하여 뇌물을 받는 권력형 비리를 없애기 위해 정치자금제도를 바꿔야 한다. 정치자금법 개정의 기본원칙은 검은 돈이 정치에 끼여들지 못하도록 정치자금을 실명화시키는 것이다. 후원회 등 합법적 절차를 밟은 정치자금은 형식적이고 대부분의 떳떳치 못한 검은 정치자금은 비공식적, 음성적으로 오간다. 따라서 정치자금법에 의하지 않은 음성적 정치자금의 수수에 대한 처벌을 강화시켜야 한다.

정치자금을 무조건 죄악시해서는 안 된다. 돈이 없으면 정치를 못하는 것이 현실이다. 돈을 쓰는 일이 다 나쁜 것도 아니다. 문제는 정치를 썩게 만드는 검은 돈이다. 정치적 비리, 권력형 부정부패의 뿌리는 밑 빠진 독에 물 붓기 식의 엄청난 액수의 정치자금, 특히 선거자금이다. 막대한 선거비용은 국민의 뜻을 왜곡시키고, 나아가 정치를 썩게 만든다. 어마어마한 액수의 선거자금을 마련하다 보면 검은 돈에도 손을 내밀게 되고 각종 이권에도 개입하게 된다. 결국 돈 선거는 정경유착, 부정부패, 빈부격차의 원인이 된다.

돈 선거, 돈 정치를 막기 위해서는 정치자금을 실명화시켜야 한다. 후원금과 당비의 수입금액, 일시, 성명, 주소 등의 구체적 신고를 의무화하고, 100만원 이상 후원자는 공개해야 한다. 100만원 이상의 정치자금을 쓸 때는 반드시 수표나 신용카드를 이용해야 한다. 정치자금 제공자가 누구인지 알 수 없는 무기명 정액 영수증제는 실명제 위반이므로 폐지해야 한다. 청탁성 뇌물이 아니라도 비공식적 돈을 받았을 때 엄격히 처벌해야 음성적 돈 거래가 줄어든다. 정치자금 사범에 대해서도 선거사범과 마찬가지로 공직 취임 기회를 제한하는 등 정치자금법의 벌칙조항을 강화해야 한다.

국고보조금의 유용을 막기 위해 용도를 엄격히 제한해야 한다. 특히 정책개발에 의무적으로 사용하는 비율을 높이고 실질적으로 정책개발에 쓰이도록 해야 한다. 정개협은 국고보조에 대해 국회의원선거 득표율과 지방선거 득표율을 기준으로 50%씩 배분하고, 정책정당화 지원을 위해 국고보조금의 40% 정책연구소 지원, 10% 여성발전기금을 배분하기로 했다.

정개협이 제시한 정치자금개혁안은 ▲정당의 지구당후원회는 폐지 ▲기업의 로비를 막기 위해 법인과 단체의 개인후원회 기부 금지, 시․도지부 및 중앙당 후원회에만 기부 허용 ▲법인의 정치자금 제공시 이사회의 의결 및 공시 의무화 ▲정치자금법 위반 법정최고형을 징역 10년 ▲100만원 이상 벌금형 선고 땐 5년간 공무담임권 제한 ▲공소시효를 현행 최장 3년 이하에서 10년 이하로 7년 연장 ▲선관위의 정치자금 조사권 강화해 자료 제출 및 동행요구, 금융정보분석원(FIS)에 계좌추적 요청권 등 신규 부여 등이다. 또 ▲국회의원 선거 후보자 및 예비후보자에 대해 선거일 전 120일부터 정치자금 모금 허용 ▲소액다수의 정치자금 기부 활성화를 위해 현행 정치자금 기부에 대한 소득공제 외에 최고 3만원까지 세액공제도 신설․병행 실시 등도 제시했다. 그러나 한나라당이 제안한 ꡐ법인세 1% 의무기탁제ꡑ는 국민과 법인 주주들에 강제적인 부담이 된다며 채택하지 않았다.

정치개혁특위는 1회 100만원 또는 연간 500만원을 초과해 정치후원금을 기부하는 고액기부자의 명단과 내역 공개라는 정개협안을 받아들였다. 또 ▲100만원 이상 정치자금 기부시 또는 50만원 이상 지출시 수표나 신용카드, 예금계좌 사용 의무화 ▲정치자금 기부시 소득공제외 최고 3만원 범위내 세액공제제도 신설 ▲무기명정액영수증제도 폐지 ▲정치자금법 위반으로 징역형 이상 받을 경우 5년간 공무담임권 및 피선거권 제한 등도 논의되었다. 국고보조금에 대해서는 현재 유권자 1인당 1천800원인 동시지방선거 국고보조금을 800원으로 인하 ▲후원회 회계 분기별 보고 ▲예비후보자 후원금  모금한도  법정선거비용으로 제한 등에 논의가 모아졌다. 국고보조금 배분방식과 관련 정개특위는 현행처럼 의석수, 총선 득표율 등을 고려해 배분키로 했다. 후원회 폐지 및 법인세 1% 정치자금기탁 의무화 등은 합의하지 못했다.

정치자금 실명제만으로 정치자금의 완벽한 투명성을 기대할 수 없다. 유권자가 후보들이 돈을 뿌릴 것을 기대하거나, 돈을 받고 표를 파는 행태를 계속 보이는 한 후보들은 돈 선거의 유혹을 뿌리치지 못할 것이다. 따라서 정치문화와 선거문화의 개혁에는 주권자인 국민 개개인의 노력도 꼭 필요하다.

2. 시민사회의 운동

4년전 16대 총선에서 1천여 단체가 하나로 뭉쳐 낙선운동을 했었다. 당시 낙선 대상자로 오른 86명중 59명(68.6%)이 낙선됨으로써 시민사회의 위력을 보여주었다.

그러나 이번 17대 총선에서는 낙선운동, 당선운동, 그리고 제3의 노선으로 나뉘어져 ‘유권자 혁명’에 도전하고 있다. 분산됨으로써 응집력이 약화된 상태에서 어느 정도 파괴력을 발휘할지 의문이다.

첫째는 참여연대가 선도하고 있는 낙선운동이다. 여기에 녹색연합, 문화 연대 등이 동참하고 있다. 규모 면에서 지난 번 16대에 못 미치지만 여전히 가장 관심이 모아지고 있다. 특히 2월에 16대 전현직 국회의원과 정치 신인, 원외 인사를 대상으로 정당 공천 과정에서 낙천자 명단을 발표하고, 3월에는 최종 낙선자 명단을 발표할 예정이다.

둘째는 일부 시민단체의 명망가를 중심으로 구축된 ‘물갈이 국민연대’는 당선운동을 전개한다. 3월 말 정도에 ‘국민후보’ 선택운동을 벌인뒤 본격적인 당선운동을 벌릴 예정이다. 단체가 아닌 개인 자격으로 운동을 하고 있어 응집력에 한계가 있을 수 있다. 문제는 이들 개인자격으로 활동하는 운동가들이 16대 총선에서 낙선운동을 주도했던 분들이라 시민운동의 분열이라는 지적이 나오는 등 평가가 분분하다.

제3의 노선은 정보 공개와 공명선거 운동을 전개하는 단체들이다. 공명선거실천시민협의회가 전면에 있고 경실련도 이러한 입장에 있다. 낙천, 낙선 운동은 시민의 판단을 대행하는 것이라고 판단하고 궁극적인 판단을 시민에게 맡기고 다만 시민의 입장에서 판단을 위한 다양한 정보를 제공한다는 입장이다.

<표 2> 17대 총선 시민단체들의 흐름

낙선운동	당선운동	제3의 노선
o 참여연대 (민교협, 녹색연합, 문화연대, 민언련, 참교육을 위한 전국 학부모회 등)	o 물갈이 연대 (성해용, 최열, 정대화 등 개인자격 발기인 7백여명)	o 경실련(흐보자정보공개) o 공선협(공명선거운동) o 맑은 정치여성네트워크 (여성의 정치세력화) o 바른선택국민행동 (보수진영의 정보공개운동)

자료 : 중앙일보. 2004. 1. 27일. 20면 참조

III. 안성시 정치개혁의 과제

이상에서 한국정치의 근본적인 개혁을 위한 논의를 살펴보았다. 이제 안성시에서 제기되고 있는 몇 가지 정치개혁의 과제를 구체적으로 살펴보고자 한다.

한나라당과 열린우리당의 경우, 중앙당에서의 공천이 결정되지 못하고 국민경선 방식으로 결정된다. 외형적으로 보면 민주적 절차를 거친다고 할 수 있다. 그러나 한편, 경합이 매우 치열하다는 것을 반증하며 선거의 과열 현상이 우려되기도 한다.

1. 선거의 이상 과열 ; 찻잔 속 태풍

주민의 정치참여와 관련하여 평가하면 전국적으로 대통령 선거에 대해 관심이 크고, 그 다음 국회의원 선거 그리고 지방선거에 대해서는 무관심한 문제가 있다.

안성시의 경우 과학적으로 분석된 것은 아니지만 <표 3>의 결과를 해석하면 전국이나 경기도 전체와 비교하여 상대적으로 지방선거에 대한 관심이 크고 그 다음에 국회의원 선거 그리고 대통령 선거로 나타난다. 이는 전국적인 관심보다 지역 내부에서의 권력 관계에 더욱 민감하다는 사실을 보여 준다.

그러다 보니 지역에서의 선거가 보다 과열 양상을 띌 가능성이 크다.

<표 3> 선거별 투표율

	전국(A)	경기도(B)	안성(C)	C-A	C-B
제16대 국회의원 선거	57.2%	54.9%	62.8%	5.6%	7.9%
제3회 지방선거	48.9%	44.%	54.7%	5.8%	10.1%
제16대 대통령 선거	70.8%	69.6%	68.0%	-2.8%	-1.6%

2. 부정선거

최근 지방선거, 국회의원 선거와 관련하여 선거사범으로 기소되는 경우가 자주 발생하고 있다. 주로 현금수수나 회식에 참여하여 비용을 지원하는 것 등으로 인한 부정선거이다. 이는 출마자 못지않게 받는 사람이 있기 때문에 발생하는 사건들이다. 즉 이는 정치인과 시민 모두가 공범 관계에 있는 사건들이다. 시민 의식의 발전도 중요하다는 것을 웅변적으로 이야기하는 대목이다.

특히 안성의 경우 농업 사회로서 혈연과 지연이 중시되었다, 이로 인해 신고 제보가 부족하였고 문제들이 공론화되지 않고 잠복하는 경우가 많았다. 그러나 최근 아파트 단지가 형성되면서 이러한 문제들이 공개되기 시작하고 있다.

이러한 시민들의 제보와 통제는 탈법, 범법 행위에 대한 무감각증을 환기시키는 견제 기능을 할 것이다.

3. 선거운동의 어려움

안성은 주거지역이 밀집되어 있지 않은 농촌으로서 선거 운동에 사실상 어려움이 많다. 이로 인해 후보자 알리기의 어려움이 있었다.

더군다나 인쇄물이나 인터넷의 활용을 통한 선거 운동도 쉽지 않다. 컴퓨터 보급이 도시 지역만큼 활성화되어 있지 못하기 때문이다.

이럴 경우 지역의 각종 단체가 선거 과정에 개입하기가 용이하고, 이는 자칫 식사 제공이나 회식비 지원 등으로 흐를 위험을 안고 있다.

후보자에 대한 정보를 정확하게 제공하고, 정책으로 평가받을 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

4. 노인인구의 중요성

안성시는 인수 151,625명 중에서 20세 이상의 주민수가 111,897명이다. 전체 인구의 74%가 선거인수로서 대체로 선거인수가 60% 미만인 다른 지역에 비해 비교적 선거 인구가 많은 편이다. 그것은 상대적으로 노인 인구가 많기 때문이다. 선거문화와 관련하여 노인 계층이 중요한 역할을 하게 된다.

5. 정당명부제와 시민의 판단

아직 법으로 반영되지는 않았지만 이번 선거부터는 정당명부제가 도입되어 정당에 대한 투표가 병행된다. 이럴 경우 정당에 대한 시민의 정확한 판단이 요구되고 이를 활성화하기 위한 시민교육이 필요하다. 정치에 대한 극단적인 무관심도 극복해야 하고, 극단적인 혐오증도 극복해야 한다. 합리적인 판단을 위한 정보의 제공이 매우 중요한 시기이다.

IV.  시민사회의 역할

이번 선거에서 제기되는 정치 개혁을 이루기 위해 시민의 의식 개혁과 적극적인 정치 참여가 매우 중요한 시기이다. 3류 정치는 3류 시민이 만들어 낸다는 자기반성이 있어야 한다.

선거 개혁에는 유권자 개개인의 노력도 필수적으로 요구된다. 유권자들이 후보들이 돈을 뿌릴 것을 기대하거나, 돈을 받고 표를 파는 행태를 계속 보이는 한 후보들은 돈 선거를 하지 않을 수 없을 것이다. 이번에는 금품이나 음식을 제공받은 자도 50배의 과태료를 물 수 있도록 법 개정이 추진되고 있는 배경도 여기에 있다.

선거와 관련해 후보자로부터 돈을 받은 유권자는 액수와 관계없이 사법처리되며, 받은 액수가 30만원을 넘을 경우 구속영장이 청구된다. 검찰은 이미 2003년 11월 경북 청송군 의원 재선거 당시 7만-30만원의 현금을 받은 유권자 36명을 입건하고 이들 중 30만원을 받은 일반 유권자 3명을 구속했다. 2003년부터 2004년까지 17대 총선과 10.30 재보궐 선거, 조합장 선거 등 각종 선거와 관련하여 금품 수수 관련자 68명을 구속하고 1명에 대해 구속영장을 청구 했다.(조선일보. 2004. 1. 20일자 A6면)

선거개혁을 위해 유권자들이 현행 법과 제도 아래서 할 수 있는 일들은 다음과 같다.

1, 빠짐없이 투표하기

유권자 개인이 할 수 있는 가장 중요한 행동은 투표하는 것이다. 모든 유권자는 어떤 일이 있어도 선거에 참여해야 한다. 투표 행위는 유권자의 기본적인 권리이자 의무이다. 유권자가 성실하게 투표에 참여하여 선거권을 행사(통합선거법 제6조 제3항)할 것과 유권자가 선거권을 행사할 수 있도록 필요한 조치를 국가가 취할 것(제6조 제1항)을 통합선거법에 규정하고 있는 것도 투표권이 기본적인 참정권이기 때문이다. 부득이한 사정으로 투표일에 집을 떠나 있거나 신체에 중대한 장애가 있어 움직일 수 없는 유권자도 반드시 투표에 참가해야 한다. 이런 사람들을 위한 제도가 바로 부재자 투표(제38조)이다.

투표할 때에도 지연이나 혈연 또는 학연이 있는 후보를 무조건 지지하는 행위는 삼가야 한다. 연고주의 정실주의에 따르는 투표 행태가 지난날 우리 헌정사를 비틀거리게 했던 주요 원인 가운데 하나이다. 또 선심공약이라든가 도저히 실현할 수 없는 공약을 마구 내세우는 것에 속아서도 안 된다.

2. 돈 뿌리는 후보 떨어뜨리기

불법 선거 운동 가운데 가장 심각한 문제는 돈을 마구 쓰는 것이다. 돈이 없으면 선거를 치르기 힘든 상황이다. 철저한 공영제가 아니므로 선거에는 어차피 돈이 들게 마련이다. 문제는 꼭 돈만 쓰는 것이 아니라 돈으로 표를 팔고 사는 일이 일어난다는 것이다. 돈으로 표를 사려는 태도는 당선을 위해서는 수단과 방법을 가리지 않는 당선지상주의이다. 금권선거는 필연적으로 금권정치를 유발시킨다. 선거에 들어가는 천문학적인 비용을 조달하는 과정에서 검은 돈에도 손을 내밀게 되고, 각종 이권에 개입하게 되는 것이다. 이렇게 금권정치가 이루어지게 되면 가장 커다란 피해를 받는 것은 바로 그 돈을 받고 뽑아준 유권자 자신이 된다는 사실을 잊어서는 안 된다. 금권정치는 정경유착, 부정부패, 빈부격차 등을 심화시킨다.

선거에서 돈으로 표를 사려는 후보자를 떨어뜨리고 민주주의에 대한 소신과 능력을 갖춘 후보들을 지지한다면 타락한 선거 풍토는 개선될 것이다. 후보자가 돈을 뿌리면 단호히 거절해야 한다. 돈을 받았을 경우에는 그 돈을 받아서 선거관리위원회나 민간 공명선거추진운동기구에 갖다주어야 한다.

3. 선거법 위반 행위 고발하기

불법선거 부정선거는 단호히 거부하여야 한다. 깨끗한 선거는 유권자의 적극적이고도 자발적인 노력 없이는 이루어질 수 없다. 우리 정치가 파행적으로 진행되어온 요인 가운데 하나가 타락선거이다. 타락선거는 사실은 유권자의 동조 내지는 방임 없이는 불가능하다. 그런 점에서 지난날 일어났던 타락선거의 책임으로부터 유권자들이 자유스러울 수 없다.

선거부정을 보고서도 못 본 체 하는 것은 유권자의 권리와 의무를 포기하는 것이다. 선거부정을 보면 그대로 넘어가지 말고 반드시 선거관리위원회나 민간 선거감시단체에 고발해야 한다. 고발의 경우 물증이 있거나 그 정황이 정확하면 더욱 좋다.

또 그같이 불법을 저지르는 후보에게는 절대로 표를 주어서는 안 된다.

4. 지역감정에서 벗어나기

지역할거주의는 우리 나라 정치의 뿌리깊은 질곡 가운데 하나이다. 선거 때마다 극단적인 지역감정이 유권자의 합리적인 판단과 선택을 막아왔다. 그 결과 특정정당이 특정지역에서 압도적으로 과잉 대표되고 또 다른 특정지역에서는 최소한의 대표조차도 확보하지 못하는 경향이 보편화되었다. 그러다 보니 정당이 정책이나 이념, 노선에 의해 분립하는 것이 아니라 지역이나 보스와의 사적 관계에 의해 분립되는 양상을 보였다. 지역주의는 우리 정치가 반드시 뛰어넘어야 할 역사적 과제이다.

5. 후보에 대해 관심 갖기

투표 행위는 구체적인 대상을 놓고 누가 더 나은 사람인가를 판단 선택하는 행위이다. 올바른 선택을 위해서는 먼저 후보에 대해 잘 알아야 한다. 후보에 대해 올바른 판단을 내리기 위해 가장 먼저 해야 할 일은 선거 홍보물이나 신문 광고를 꼼꼼히 챙겨 읽어보는 것이다. 그리고 후보의 연설을 들어보는 것도 후보를 잘 알 수 있는 방법 가운데 하나이다. 선거에 대한 이해도를 높이고 참여 수준을 높이기 위해서는 선거 연설회나 텔레비전 유세를 꼭 보아야 한다.

6. 자원봉사 활동

좀 더 적극적으로 선거에 참여하기 위해서는 자원봉사 활동을 할 수 있다. 자원봉사 활동은 각 시민단체의 공명선거 감시활동이나 선거관리위원회의 선거관리 업무에 자원봉사자로 참여할 수 있다. 선거법에 의해 모든 선거에서는 등록된 사람에 한해서 공명선거감시단 활동을 할 수 있으며 국가에서 재정적 지원도 하도록 되어 있다.

특정 후보자를 지원하는 자원봉사활동도 할 수 있다. 현행법은 “누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다.”(제85조 제2항)고 되어 있다. 다만 이 경우 그 후보에 대해 판단을 잘 내려야 할 것이다. 특정후보에 대한 자원봉사를 할 때에는 자원봉사자 모집을 빙자한 금품 수수행위 등 불법을 거부해야 한다. 자원봉사자는 통상적 범위 안의 다과와 음료만 대접받을 수 있을 뿐이다. 자원봉사자 모집과정에서 금품을 제공하고 봉사자로 들어올 것을 약속 받거나 모집신청서를 무작위로 배포하면서 선거운동을 벌이는 사례도 있다. 돈 안 드는 선거문화 정착을 위해 활용한다는 자원봉사자들이 후보자와의 은밀한 거래로 오히려 부정선거의 당사자로 변질되어서는 안될 것이다.

V. 결론 : 한국 정치의 새로운 실험을 위하여

이번 총선은 이제 미래 지향적 국가 경영전략을 모색하기 위한 정치 개혁을 이루는 시금석이 되어야 한다. 그리하여 국회가 미래의 변화를 과학적으로 해석하고 갈등을 조정하는 국민을 대표하는 기구가 되도록 해야 한다.

그것은 저절로 이루어지는 것이 아니라 유권자가 이루어야 할 몫이기도 하다. 그런 의미에서 이번의 4. 15 총선은 유권자의 의식혁명을 통해 정치 개혁을 추진하는 주축 돌을 마련하는 기회가 되어야 할 것이다.

<표 4> 정치개혁을 위한 과제와 대안의 요약

위기의 정치구조 양상	→	미래의 방향
<정치권> - 부패 - 대표성 부족 ; 대응성 부족 - 지역주의 - 정당정치의 왜곡		<정치발전> - 국민의 지지를 받는 대중 정당의 출현 - 문제해결 능력을 갖춘 정책정당 - 입법권 강화
<시민> - 정치적 냉담 - 정치 과정에 시민의 소외		<시민참여 활성화> - 아래로부터의 민주주의
↑		↑
원 인	←	대안
<정치인> - 전문성 부족 - 폐쇄적 공천		<단기> - 선거법 위반에 대한 강력한 통제 - 유권자 민주교육,
<시민> - 선거법 위반에 대한 무감각 - 돈 받고 표 팔기 행위		<장기> - 정당의 개혁 - 국회 제도 개선