주민참여예산제 어떻게 할 것인가?

곽채기(전남대 행정학과)

Ⅰ. 서 론

행정자치부는 ‘2004년도 지방자치단체 예산편성기본지침’을 통해 예산편성 전 인터넷 설문조사, 주민공청회, 간담회 등을 통해 지역주민들이 예산편성과정에 참여하는 ‘주민참여형 예산편성제도’의 도입을 권고한 바 있다. 이를 계기로 광주광역시 북구가 2004년 3월 우리나라에서는 최초로 ‘광주광역시 북구 주민참여예산제 운영조례’를 제정하여 예산편성과정에 대한 주민참여를 제도화하였다. 최근에는 광주광역시 북구 사례를 벤치마킹하면서 주민참여예산제도를 자발적으로 도입하는 자치단체들이 늘어가고 있는 상황이다.

행정자치부가 2004년 정기국회에 제출하여 2005년 5월 현재 상임위원회에 계류 중인 지방재정법개정법률안에는 지방자치단체의 주민참여예산제도의 도입을 촉진하고, 그 운영시스템을 표준화하기 위한 법적 기초를 마련하기 위한 내용이 포함되어 있다. 즉, 지방재정법개정법률안 제39조는 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 장치를 마련하여 시행하여야 한다”라고 규정하고 있다.

<표 1> 전국 지방자치단체의 참여예산제 도입 현황

제도화단계	광주광역시 북구청	2003년 전국 최초 도입, 2004년 조례제정
	울산광역시 동구청	2004년 조례제정 통해 시행
	청주시	2004년 참여기본조례 명문화, 2005년 조례제정 추진
	안산시	2004년 참여기본조례 명문화, 2005년 규칙제정 추진
제도화이전 단계	인천광역시	1999년부터 예산편성전 공청회 개최하여 분야별 시민 단체 의견 반영
	광주광역시	참여자치21 행정소송 취하조건으로 2004년부터 부분적 참여예산제 도입
	나주시	2003년부터 연 1회 시민예산설명회 개최, 주요 시책 및 재정운영방향 주민의견 수렴
	부천시	연1회 예산편성방향 정책토론회, 각계초청 분야별토론 및 주민의견 수렴
	광주광역시 동구청 광주광역시 남구청	2004년부터 구청장이 위촉한 예산참여시민위원회 구성 의견수렴
	서울 강남구	2004년 1억이상 사업비 동별배정 자치위원회에서 결정

앞으로 지방재정법 개정법률안이 국회에서 통과되면 참여예산제는 전국적으로 모든 지방자치단체에서 의무적으로 시행하게 될 것으로 보인다. 따라서 참여예산제도를 전국의 모든 자치단체에 확대 도입하는 과정에서 광주광역시 북구의 주민참여예산제 운영 사례는 좋은 벤치마킹 대상이 될 수 있을 것이다.

이에 본고에서는 참여예산제도에 관한 일반이론적 고찰과 함께 운영시스템을 소개하고, 광주광역시 북구의 주민참여예산제도의 제도화 과정 및 지난 2년 동안의 운영성과를 소개하고자 한다.

Ⅱ. 주민참여예산제도의 도입 필요성에 대한 이론적 논거

1. 주민참여예산제도의 의의와 성격

행정부제출예산제도(executive budget system)가 법제화된 이후 예산편성권은 행정부 또는 집행부가 담당하여 왔다(강신택, 2000: 208). 그 동안 지방자치단체의 예산편성은 폐쇄적인 관료적 의사결정과정에 기초하여 집행부가 독점적으로 결정권을 행사하여 왔다. 이로 인해 예산편성과정에서 주민의사에 대한 지방자치단체의 반응성 또는 민주성을 확보하는 데는 일정한 한계를 노정하지 않을 수 없었다.

주민참여예산제도는 이처럼 그 동안 집행부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권의 지역사회와 지역주민에게로의 분권화(decentralization) 또는 권한이양(empowerment)을 통해 예산편성과정에 해당 지역 주민들이 직접 참여하는 것을 법적․제도적으로 보장하는 주민참여제도의 일종이다. 즉, 주민참여예산제도는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 심의․의결 등의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도이다. 주민참여예산제도의 핵심은 예산편성과정에 주민들이 직접 참여하여, 우선순위결정 등에 의견을 제시하여 반영하는 것이라고 할 수 있다.

예산편성에 대한 주민참여제도가 마련되지 않은 상황에서는 참여가 전반적으로 과소할 뿐만 아니라 산발적으로 이루어지는 참여마저 참여에 필요한 자원을 소유한 일부 계층의 독점물로 전락하게 되는 이중적인 문제가 발생할 수 있다. 이승종(1997: 250)의 논의를 참조할 것.

또한 주민참여예산제도는 예산편성권의 분권화․분산화․공유화를 통해 지방재정의 민주적이고 투명하고 효율적인 운영을 위한 지방자치단체와 지역주민의 협력모델의 일종이라고 할 수 있다. 따라서 주민참여예산제도는 거버넌스의 한 형태이다.

2. 주민참여예산제도의 목적과 이념

주민참여예산제도는 예산편성과정에 시민참여를 확대함으로써 지방재정 운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고, 재정민주주의 이념을 구현하는 데 그 목적이 있다. 특히, 집행부 주도 또는 관료 중심의 예산편성방식의 한계를 극복하고 주민과 함께하는 지방재정 운영방식을 도입하는 데 그 목적이 있다. 또한 주민참여예산제도는 지방재정운영에 대한 지역주민의 직접참여제도인 동시에 지방재정운용에 대한 시민적 통제장치로서의 성격을 함께 갖고 있다. 참여예산제도는 자치단체장과 지방의회의 인기위주의 예산편성이나 관료적 예산편성과정에서 야기될 수 있는 예산낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하기 위한 지방재정운영에 대한 사전적인 시민적 통제장치의 일종이라고 할 수 있다. 따라서 주민참여예산제도는 지방재정에 대한 시민적 통제를 통해 지방예산의 책임성을 확보하는 데 목적이 있다.

참여예산제도가 지향하는 이념은 과정적 측면의 가치와 결과적 측면의 가치로 나누어 볼 수 있다(윤영진, 2003: 452). 과정적 측면에서의 이념은 개방성, 공동체성, 평등성, 민주성, 투명성, 담론지향성 등을 들 수 있다. 이것은 “누구나, 함께, 똑같이, 자유롭게, 공개적으로 토론하는” 참여를 지향함을 의미한다. 또한 결과적 측면에서 참여예산제도가 지향하는 이념적 가치로는 대응성, 효율성, 형평성 등을 들 수 있다. 이것은 주민의 요구(수요)가 반영된 효율적이고 공평한 예산이 편성되어야 함을 의미한다. 그런데 참여예산제도는 결과보다는 과정 측면의 이념을 지향하는 경향이 있다.

여기서의 효율성은 배분적 효율성과 기술적 효율성이 모두 포함된다. 또한 형평성은 계층간, 집단간, 지역간, 성별 등등의 공평한 예산배분을 의미한다(윤영진, 2003: 452).

3. 주민참여예산제도의 존립 정당성에 대한 이론적 논거

1) 주민자치의 구현과 주민참여예산제도

지방자치는 단체자치와 주민자치로 구성되어 있다. 우선, 단체자치는 지방자치단체가 중앙정부로부터 독립적․자율적으로 의사결정을 수행하는 것을 의미한다. 또한 주민자치는 지방자치단체의 의사결정은 최종적으로 그 구성원인 주민의사에 기초하여 이루어져야만 정당화될 수 있다는 것이다.

이를 다른 관점에서 표현하면 지방자치의 두 축은 행정분권(재정분권 포함)과 주민참여(정치분권 포함)로 구성되어 있다고 할 수 있다.

지방분권개혁의 성과를 확보하기 위해서는 주민자치의 근간을 이루는 지방의회의 활성화와 아울러 주민참여의 확대와 활성화 및 다양화를 위한 제도 개혁이 필요하다. 예를 들어  직접청구제도, 주민투표제도, 주민소송제도, 주민발안제도, 주민소환제도 등의 직접참여제도를 도입하여 주민주체 행정시스템의 구축을 지향해 나갈 필요가 있다.

이런 관점에서 볼 때 자기결정과 자기책임의 원칙에 기초한 주민자치의 이념을 지방재정운영에 구현하기 위한 제도적 장치가 바로 주민참여예산제도이다. 주민참여예산제도는 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여하여 자신들의 선호와 우선순위에 따라 예산을 스스로 결정할 수 있는 기회를 제공함으로써 참여와 자기결정이라는 지방자치의 이념을 구현하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다.

정부혁신․지방분권위원회가 발표한 ‘참여정부 지방분권 추진 로드맵’에서는 주민 의사의 직접적인 반영장치 미흡, 지방선출직의 행정책임 확보 장치의 미비, 지방자치단체의 정책과정에 주민참여 미흡 등의 현실 진단에 기초하여, 주민발안제도, 주민투표제도 등 직접참여제도를 확충하고, 주민소환제도의 도입을 검토하고 있으며, 참여적 예산편성 및 집행 등 정책과정에 주민참여기회를 확대하기 위한 개선 방안을 제시하고 있다.

2) 재정민주주의의 구현과 주민참여예산제도

재정민주주의는 국민의 의사에 기초하여 재원의 배분과 조세부담의 방법을 결정하는 것을 의미한다. 이를 협의로 해석할 때는 국가의 재정활동이 국민(주민)의 대표기관인 국회(지방의회)의 의결에 의해 행해져야 한다는 의미로 이해된다. 그러나 이를 광의로 해석하면 재정민주주의는 재정주권이 납세자인 국민에게 있다는 것을 의미한다(윤영진, 2003: 430).

재정민주주의의 개념을 납세자 주권으로 확대해석하면, 국민은 이제 더 이상 과세와 공공서비스 수혜의 대상이라는 수동적 객체가 아니다. 예산과정에 국민의 의사를  반영하고, 예산운영을 감시하며, 잘못된 부분의 시정을 요구할 수 있고 또 해야 하는 능동적 주체이다. 또한 광의의 재정민주주의는 예산상의 의사결정과 예산운영을 민주화하는 것이라고 할 수 있다. 이런 관점에서 볼 때, 주민참여예산제도는 지역주민의 재정선택권을 보장하고, 납세자주권을 구현하기 위한 제도적 장치의 하나이다. 납세자 주권의 실현과 재정민주주의를 구현하기 위한 지역주민의 예산과정에 대한 참여와 통제 장치 중에서 예산감시운동은 지방의회의 예산안 심의․의결 과정이나 집행부의 예산집행과정에서 발생하는 예산낭비나 비효율성을 통제하기 위한 사후적이고 자발적인 시민참여운동이다. 이에 비해 주민참여예산제도는 예산편성과정을 대상으로 한 사전적․적극적인 제도화된 주민참여제도라고 할 수 있다.

이런 점에서 예산감시운동은 비제도적 주민참여 및 자생조직적 주민참여라고 할 수 있는데 비해, 주민참여예산제도는 제도적 주민참여 및 공동협력적 주민참여라고 할 수 있다.

지방재정 운영과정에 대한 지역주민의 참여와 통제를 통해 재정민주주의를 구현하기 위한 제도적 장치는 다양한 형태로 설계되어 운영되고 있다. 이를 참여의 수준과 참여의 시점(예산집행 전후 시점)을 기준으로 <표 1>과 같이 유형화해 볼 수 있다.

윤영진(2003: 431)은 시민의 재정선호를 반영하는 방식을 두 가지 유형으로 구분하고 있다. 그 하나는 예산상의 의사결정과정에 시민참여가 이루어져 시민의 재정선호를 예산에 반영하는 제도적 장치로, 예산편성단계에서의 공청회와 청문회, 시민대표의 위원회 참여, 재정수요의 조사, 주민투표제 등을 예시하고 있다. 다른 하나는 예산에 시민의 재정선호가 제대로 반영되었는지의 여부를 시민이 직접 감시하고 통제하는 제도적 장치로서, 정보공개청구, 주민감사청구, 내부고발자의 보호, 주민소환제도, 납세자소송제도 등을 제시하고 있다.

<표 1> 지방재정운영에 대한 국민의 참여와 통제 장치

참여의 수준 참여의 시점	소극적(간접참여)	적극적(직접참여)
사전적	․재정정보공개 (예산편성안, 예산 공개)	․주민참여예산제도
사후적	․재정정보공개 (결산정보 공개)	․주민(납세자)소송제도 ․주민감사청구제도 ․정보공개청구 ․예산감시운동

이러한 여러 가지 주민참여제도 및 통제제도 중에서 납세자 주권을 실현하기 위한 가장 핵심적인 제도적 장치는 주민참여예산제도와 납세자소송제도라고 할 수 있다. 우선, 주민참여예산제도는 예산운영과정(특히, 예산편성과정)에 대한 사전적․적극적인 시민참여 및 통제를 통해 재정운영의 대응성과 민주성 및 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 또한 납세자소송제도는 납세자인 시민이 직접 국가 또는 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비를 감시하고 문제점이 발견될 경우에 시정할 권리를 행사하는 제도로서 지방재정운영에 대한 사후적 통제장치라고 할 수 있다(하승수, 2000).

2004년 12월에 개정된 지방자치법을 통해 주민감사청구제도의 실효성 제고를 위한 제도 개선과 함께 주민소송제도가 도입되었다. 또한 현재 국회 행정자치위원회에 계류 중인 ‘지방재정법개정법률안’에는 지방자치단체예산편성지침의 폐지 및 보완방안, 주민참여예산제도 도입 방안, 지방재정운영상황 공시제도 및 통합재정정보제공 방안 등이 수용되어 있다. 그리고 ‘지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률안’에는 수의계약내역공개, 주민참여에 의한 계약 감독, 계약심의위원회의 설치․운영 등에 관한 제도화 방안이 수용되어 있다.

재정민주주의를 구현하기 위한 납세자인 지역주민의 직접참여 및 통제 수단인 주민참여예산제도는 예산편성단계에서 활용되며, 예산감시운동, 정보공개청구제도, 주민감사청구제도, 납세자소송제도 등은 예산안 심의 및 예산집행에 대한 외부적 감시․통제장치라고 할 수 있다. 예산감시운동을 전개하는 과정에서 예산낭비현장 또는 사례를 발견한 경우, 사실을 확인하기 위해 정보공개청구를 하고, 확인된 사실에 대해서는 주민감사청구를 할 수 있다. 그리고 예산낭비가 사실로 확인된 경우에는 납세자소송을 통해 예산낭비에 대한 책임을 묻고 낭비된 예산을 되찾게 되는 것이다. 예산안 심의 및 집행에 대한 주민참여 및 통제장치를 통해 확인된 사실들은 예산편성과정에서의 주민참여제도를 운영하는 데 환류되어 예산편성의 합리성을 제고하는 데 기여하게 될 것이다. 이러한 지방재정운영에 대한 주민참여와 통제장치의 상호관계를 도식화해서 표현하면 <그림 1>과 같다.

또한 주민참여예산제도, 납세자소송제도, 재정정보공개제도는 각각 참여예산, 책임예산, 투명예산이라는 예산개혁의 이념을 구현하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다(윤영진, 2003: 428).

<그림 1> 지방재정운영에 대한 주민참여와 통제장치의 상호관계

예산안

편 성

주민참여

예산편성

예산심의 및

예산집행

예산감시운동

정보공개청구

주민감사청구

납세자

소 송

한편, 주민참여예산제도는 재정민주주의에서 더 나아가 담론적(discoursive) 정책결정 내지는 심의민주주의(deliberative democracy)를 구현하기 위한 제도적 장치의 하나로 평가받고  있다(Baiocchi, 2001;김철, 2004: 281). 심의민주주의란 시민들간의 심의, 대화, 토론, 의사소통을 통해 개인들이 자신의 선호를 계속 변화시켜 가면서 합의된 집단적 의사를 형성하려는 것이다(임혁백, 2001: 163-164). 심의민주주의는 시민이 직접 심의에 참여하는 직접적이고 참여적인 민주주의로, 그 정책결정과정은 선호의 집합과 선택이 아니라 심의에 의존한다(임혁백, 2001: 164-165). 시민들과 대표들이 이성적인 성찰과 판단에 근거하여 공적인 문제에 대한 해결책을 토의, 토론, 심의하는 것이다. 심의민주주의 하에서 ‘공적 토론의 영역’은 대화, 담론, 토론, 심의를 통하여 시민들이 자신의 선호를 형성하고 세련하게 하며, 자신의 잘못된 선호를 교정할 기회를 제공한다. 여기서는 분석적 합리성을 지닌 정책을 결정할 수 있는 능력이 중요한 것이 아니라, 상호 합의할 수 있는 대안을 도출하는 능력이 중요하게 된다(정정길, 2003). 전문성이 약한 시민도 상호 충분한 의사전달을 할 수 있는 능력만 있으면, 담론적 정책결정에 참여하는 데에는 아무런 지장이 없다는 것이다.

3) 관료실패와 주민참여예산제도

우리나라의 예산편성과정은 아직도 여전히 공무원과 행정기관 중심의 폐쇄적 의사결정의 한계를 극복하지 못하고 있다. 이로 인해 관료정치에 의한 예산편성 과정에서 내부효과와 목표대치현상 등 관료실패로 인한 예산의 비효율성이 야기될 수 있다. 또한 민선자치시대가 개막된 이후에는 지방자치단체장의 선심성 예산이나 일부집단의 압력에 의한 거래성 예산편성으로 인한 지방재정의 비효율성이 노정되기도 한다.

주민참여예산제도는 이러한 관료 및 집행부 중심의 폐쇄적인 예산편성방식으로 인해 발생하는 관료실패와 정부실패를 통제하기 위해 예산편성과정의 투명성과 주민참여 확대를 유도하기 위한 제도적 장치이다. 즉, 관료 및 집행부 주도의 예산편성방식의 한계를 극복하고 주민과 함께하는 재정운영방식을 도입함으로써 예산편성의 투명성과 민주성을 확보할 수 있다. 또한 예산편성과정에 지역주민들의 직접 참여를 보장함으로써 예산결정의 효율성을 제고할 수 있다.

일반적으로 자치단체장은 주민의사뿐만 아니라 특수이익이나 자신의 이익에 따라 행동할 수 있으며, 관료의 행태는 민주성보다는 능률성에 의하여 지배되는 경향이 강하다(이승종, 1997: 249-250).

한편, 재정운영에 있어서 주민참여예산제도 등을 포함한 외부적 예산감시 및 통제장치의 필요성은 집행부 내부 통제․감시장치의 한계를 보완하기 위한 측면에서도 발견할 수 있다.

4) 지방의회 예산심의활동의 한계와 주민참여예산제도

예산과정에서 지방의회는 집행부가 제출한 예산안에 대한 심의․의결활동을 통해 재정민주주의를 구현함과 아울러 지방재정 운영의 비효율성을 통제하는 역할을 수행하고 있다. 그러나 지방의회의 예산심의 결과를 분석해 보면, 집행부가 제출한 예산안에 대한 수정(삭감․증액조정) 규모와 그 비율이 매우 한계적이다. 따라서 지방자치단체의 예산은 집행부의 예산안 편성 결과가 매우 중요한 의미를 갖고 있다.

예를 들어 J 도의회의 제4-7대 의회의 예․결산안 처리결과를 분석해 보면, 이 기간 동안 총 118건의 안건 중 수정가결은 63건으로 53.4%를 기록하고 있으며, 원안가결 비율이 54건으로 45.8%에 이르고 있다. 또한 G 광역시 B 구의회를 대상으로  5년간(1998-2002년) 예산안 심의결과를 분석해 본 결과, 집행부가 제출한 예산안에 대한 예산결산특별위원회의 삭감액 규모는 예산안 대비 약 0.7% 수준에 그치고 있는 것으로 나타나고 있다

K도의회의 1999년-2001년 3년간 본예산 수정률을 분석한 연구결과에 의하면 수정률이 3년 평균 0.259%에 머무르고 있다(송광태․장선희, 2001: 53).

따라서 주민참여예산제도는 이러한 지방의회 예산심의 활동의 한계를 극복하고, 지방재정의 대응성과 책임성을 확보하기 위하여 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 데 그 목적이 있다.

5) 통치(government)에서 협치(governance)로의 전환과 주민참여예산제도

지식정보사회의 도래, 세계화, 시민사회의 성장 등에 따라 통치에서 협치로, 관(官) 중심에서 민(民) 중심으로, 소외에서 참여로 국가운영 패러다임의 변화가 진행되고 있다. 국가운영의 패러다임이 통치에서 협치로 전환됨에 따라 지방정부와 지역주민 및 시민사회단체간의 협력적 네트워크 구축을 위한 다양한 제도적 장치들이 개발되고 있다.

주민참여예산제도는 이러한 국정운영 패러다임의 변화에 부합하는 새로운 주민참여제도의 하나로 평가된다. 주민참여예산제도는 지방재정운용에 있어 지방정부와 지역주민 및 시민사회단체간의 협력적 네트워크를 구축하기 위한 제도적 장치의 한 형태라고 할 수 있다. 주민참여예산제도의 도입으로 시민․사회단체․학․관 간의 네트워크 구축을 촉진할 수 있을 것이다.

이런 점에서 주민참여예산제도는 공동체주의 이념에 기초한 지방재정을 운용하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 공동체주의는 개인의 가치보다 전체 공동체를 중시하며, 정치가 공동선을 실현하는 과정이라고 본다. 그래서 민주주의가 시민들의 삶 속에서 공고화되어 민주적 소양이 실질적으로 행태를 규율하고, 그리하여 시민들이 참여에 대한 책무를 느끼도록 하는 실질적인 의미의 참여가 중요하다고 본다. 참여는 단지 체제의 효율성만을 추구하는 수단이 아니라 그 자체가 목적이 된다. 그 이유는 공동체주의자들은 참여를 통하여 시민들의 정치적 소양이 성장하고, 성숙된 의사결정과정을 학습하여 정치적 효능감도 증가하여 공동체의 응집력을 높인다고 믿기 때문이다. 그리고 개인은 사회로부터 자유로울 수 없는 존재이므로 사회의 집합적 의사결정과정에 참여해야 할 도덕적 의무가 있는 것으로 간주한다. 따라서 공동체주의 입장에서 볼 때 참여의 수준은 의사결정의 불확실성을 줄이는 수준을 넘어서 시민들의 삶에 영향을 주는 정책은 시민들이 스스로 결정할 수 있는 단계까지 확대되어야 한다고 본다(한상일, 2003: 409). 주민참여예산제도는 이러한 공동체주의 이념에 기초하여 지역주민들의 삶의 질에 직결되어 있는 지방자치단체의 예산결정과정에 참여하여 스스로 결정할 수 있는 기회를 제도적으로 보장하기 위한 장치라고 할 수 있다.

공동체주의는 미국의 근린참여제도(neighborhood participation)의 이념적 토대를 제공하고 있는 것으로 평가되고 있다(한상일, 2003: 408).

공동체주의 이념에 대비되는 자유주의에서는 참여가 의사결정비용을 증가시키는다는 인식에 기초하여 적절한 참여를 통하여 자신의 이념을 확인하고 선호를 시현하는 것이 불확실성과 정보의 비대칭성을 줄이는 데 기여하여 정치체제의 효율화에 기여한다고 주장한다(한상일, 2003: 409).

이런 점에서 주민참여예산제도는 공동체민주주의를 구현하기 위해 지역공동체에게 예산편성권한의 분권화를 추진하는 것이라고 할 수 있다.

Ⅲ. 주민참여예산제도의 기본 모형과 운영시스템 설계 방안

1. 주민참여예산제도의 기본 모형 설계

주민참여예산제도의 모형 또는 유형은 예산편성을 위한 지방자치단체(집행부)의 의사결정과정에 지역주민들이 무엇을 대상으로(주민참여 대상의 범위) 어느 정도(주민참여의 수준) 참여할 수 있느냐에 따라 여러 가지로 분류할 수 있다. 여기서 주민참여예산제도의 유형 분류 기준으로 적용한 ‘주민참여 대상의 범위’와 ‘참여 수준’은 Dahl(1956: 63-89)이 참여의 유형을 분류하기 위한 기준으로 제시한 폭(breath)과 깊이(depath)라는 개념에 대응하는 것이다.

Dahl이 당초 제시한 참여의 ‘폭’은 참여의 기회를 가질 수 있는 공동체 구성원의 수를 의미하고, ‘깊이’는 참여하는 시민들에게 주어지는 참여의 기회 및 유형을 의미한다.

<표 2> 주민참여 수준의 유형 분류에 관한 기존 이론

구 분	주민참여 수준(단계) 및 유형	분류 기준
Arnstein(1969)	비참여단계(조작, 치료)-형식적 참여단계(정보제공, 상담, 회유)-주민권력단계(협동, 권한위임, 주민통제)	참여의 실질적 의미(단계)
Eidsvik(1978)	information-persuation-consultation-cooperation- control	공공참여의 수준
OECD(2001)	정보제공(information)-협의(consultation)-적극적 참여 (active participation)	정부-시민 관계
한상일(2003)	정보수여형-포괄적 협의형-구체적 협의형-적극형	근린참여제도의 유형

결국 주민참여예산제도의 기본 모형은 예산참여의 수준을 몇 단계로 어떻게 구분하느냐에 따라 결정된다. 주민참여 수준에 관한 기존의 연구결과를 정리해 보면 <표 2>와 같다. 이 표에 제시된 내용을 바탕으로 주민참여예산제도의 기본 이념을 고려해 볼 때 제도 유형 분류를 위한 기준으로 적용할 수 있는 주민참여의 수준 또는 단계는 Arnstein(1969)의 주민권력단계(협동, 권한위임, 주민통제), Eidsvik(1978)의 ‘consultation-cooperation-control’ 3단계, OECD(2001)의 ‘협의-적극적 참여’의 2단계, 한상일(2003)의 ‘포괄적 협의형-구체적 협의형-적극형’의 3단계 등을 꼽아 볼 수 있다.

한상일(2003)의 근린참여제도 유형분류와 나중식(2004)의 주민참여예산제도 유형분류의 준거 모델로 활용되고 있는 OECD(2001)의 주민참여 유형론은 정부와 시민간의 관계를 분류하기 위한 방법으로 개발된 것으로 세 가지 주민참여 유형은 정부와 시민간 의사소통방식, 의사소통방식의 결정주체, 참여자의 의사결정권한 소유여부 등을 기준으로 구분된다.

<표 3> 예산참여의 유형과 주민참여예산제도

참여유형 구분	정부주도적 예산참여형	관․민협의적 예산참여형		시민주도적 예산참여형
		소극적 협의형	적극적 협의형
예산결정권한	관료 중심	협의에 의한 관료 의사결정		시민 중심
의사전달유형	하향적 (정보제공형)	쌍방향 (협의형)		쌍방향 (적극형)
참여도구와 기제	정보공개	민원방, 설명회, 협의회, 공청회		시민예산위원회
참여정도(단계)	형식적 참여단계 (정보제공, 상담, 회유)	주민권력 초기단계 (협동)		주민권력단계 (권한위임, 주민통제)
개념 및 범위	형식적 참여예산제도	주민참여예산제도

자료: 나중식(2004: 463)

이러한 주민참여 수준의 유형론에 기초하여 나중식(2004: 462-463)은 예산참여의 유형을 ‘능동성과 주도권’ 및 ‘지방자치단체와 주민의 영향력 관계’를 기준으로 정부주도적 참여형, 관․민 협의적 예산참여형(적극적 협의형, 소극적 협의형), 시민주도적 예산참여형의 3단계로 구분한 다음에 형식적 참여예산인 ‘정보제공형’은 주민참여예산제도에 포함되지 않는 것으로 배제하고, 실질적인 주민참여예산제도를 협의적 예산참여형과 시민주도적 예산참여형으로 구분하고 있다.

그런데 나중식의 주민참여예산제도 유형론에는 참여의 유형을 분류하는 데 적용할 수 있는 기준의 하나인 참여의 폭(breath)에 대한 고려가 누락되어 있다. 실제로 예산편성과정에 대한 주민참여가 보장된다고 하더라도 지역주민들이 참여할 수 있는 지방재정 활동의 대상과 범위가 어떻게 설정되느냐에 따라 주민참여예산제도의 성격과 유형이 크게 달라질 수 있다. 따라서 본 연구에서는 주민참여예산제도의 모형 또는 유형을 주민참여의 수준과 대상 및 범위를 기준으로 <그림 2>와 같이 구분하여 제시하고자 한다.

<그림 2> 주민참여예산제도의 유형 분류

참여수준 참여 범위	주민 협의 (consultation)	민․관 공동결정 (cooperation))	주민 주도 결정 (control)
단위사업			Ⅴ
일반회계	Ⅰ	Ⅲ
통합재정	Ⅱ	Ⅳ

<그림 2>에 의하면 주민참여예산제도의 모형은 다섯 가지로 구분해 볼 수 있다. 현재 대부분의 지방자치단체들이 예산편성 전에 인터넷 설문조사, 주민공청회, 감담회 등을 통해 주민참여를 유도하고 있는 주민참여예산제도는 유형 Ⅰ의 범주에 해당되며, 조례 제정을 통해 주민참여예산제도를 도입한 광주광역시 북구 등의 사례는 유형 Ⅲ의 범주에 해당하는 것이라고 할 수 있다. 그리고 유형 Ⅴ의 주민참여예산제도는 서울특별시 강남구에서 도입한 ‘동사업예산 주민참여제도’를 통해 그 사례를 찾아볼 수 있다. 유형 Ⅴ의 주민참여예산제도는 다른 네 가지 유형의 주민참여예산제도와 병존 가능한 제도적 모형이라고 할 수 있다. 예산편성권이 지방자치단체장에게 부여되어 있는 상황에서 우리가 지향할 수 있는 가장 이상적인 주민참여예산제도의 모형은 유형 Ⅳ라고 할 수 있다.

서울특별시 강남구가 2004년 2회 추가경정예산편성과정에서 도입한 ‘동사업예산편성 주민참여제도’는 각 동별로 주민의견을 수렴하여 1억원 내외의 편익사업을 발굴하여 예산편성 요구를 하고, 예산이 확보되면 해당사업에 따르는 각 사업추진(관련사업 발주)도 역시 각 동별 주민자치위원회의 등을 통해 해당 동 주민의 의견을 수렴하여 추진하도록 하는 것이다. 또한 사업예산의 확보시 동간 경합할 경우 각 동 자치위원장회를 통해 결정하고 있다.

2. 바람직한 주민참여예산제도의 설계 방안

1) 주민참여예산제도 설계의 기본원칙

주민참여예산제도의 성공적 정착을 위해서는 첫째, 특정 계층 및 집단의 독점을 어떻게 막느냐, 둘째, 지역이기주의를 어떻게 방지하고 공통의 선을 어떻게 확보하느냐, 셋째, 대중인기주의를 어떻게 방지하느냐, 넷째, 예산지출의 효율성과 예산결정의 경제적 경제적 합리성을 어떻게 확보하느냐 등의 4 가지 문제를 해결해야 하는 것으로 지적되고 있다(Lieberherr, 2003: 5-6;Penha, 2003;나중식, 2004: 476).

이러한 논의들에 비추어 볼 때 주민참여예산제도는 다음과 같은 기본원칙에 따라 제도를 설계하고, 운영하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

첫째, 모든 시민에게 참여할 권리를 부여한다.

둘째, 주민참여절차와 제도는 지방자치단체와 주민(대표)의 공동노력을 통해 설계하되, 그 운영과정에서는 주민대표기구(예: 예산참여시민위원회)에게 주도적이고 자율적인 역할을 부여한다.

셋째, 예산편성과정에서의 의사결정기준은 민주성(지역주민들의 선호와 우선순위)과 전문성(경제적 효율성, 사회적 형평성)을 적절히 조합한다.

넷째, 시민참여과정은 모두 공개하는 것을 원칙으로 한다.

2) 주민참여예산의 적용 대상과 범위 설정

주민참여예산제도를 설계함에 있어 핵심적인 과제 중의 하나는 주민참여를 어느 단계에서, 그리고 어느 정도의 범위까지 허용할 것인가의 문제이다. 주민참여의 대상과 범위를 어떻게 설계하느냐에 따라 주민참여예산제도 도입과 운영의 성과가 달라지게 된다.

(1) 지방자치단체 예산회계의 종류와 주민참여예산제도의 적용 대상

지방자치단체의 재정 활동은 일반회계와 특별회계(공기업특별회계, 기타특별회계)로 구성되는 예산과 세입․세출예산외로 설치하여 운영하는 기금을 통해 수행된다. 이중 일반회계와 특별회계 예산은 지방자치단체의 집행부가 예산안을 편성하고 이를 지방의회가 심의․의결하고 있다. 그러나 기금의 경우에는 지방의회가 그 설치와 운용에 대한 의결기능을 담당하고 있기는 하지만, 자치단체장이 편성한 기금운용계획서를 보고하는 데 그치고 있으며 예산처럼 이를 심의․의결하는 권한은 부여받지 못하고 있다.

주민참여예산제도가 도입될 경우 주민참여를 통한 예산편성 절차를 적용하는 대상은 원칙적으로 예산과 기금 모두가 해당된다고 할 수 있다. 그러나 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 단계적으로 도입 대상을 확대하는 것이 바람직하며, 이 경우 일차적으로 일반회계와 기금을 주민참여 적용대상으로 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 일반회계는 지방자치단체의 가장 기본적이고 핵심적인 재정활동을 계리하는 회계이고, 기금은 자치단체장에게 예산편성권과 예산확정권이 함께 부여되고 있어 지방의회의 통제가 효과적으로 이루어지고 있지 않기 때문이다. 특히, 기금 운영시스템이 현재와 같이 유지될 경우 자치단체장의 결심여하에 따라서는 주민참여예산제도의 취지를 가장 효과적으로 살릴 수 있는 대상이 기금이라고 할 수도 있다.

지방자치단체의 기금에 대해서도 중앙정부의 기금과 마찬가지로 기금운영계획서를 지방의회가 심의․의결할 수 있는 권한을 부여하는 것이 필요하다. 또한 기금운영심의위원회의 구성에 있어 시민의 참여를 확대하는 것이 필요하다. 현재 국회에 계류 중인 ‘지방자치단체기금관리기본법안’이 통과될 경우, 앞으로 기금운영계획안과 기금결산은 지방의회의 의결을 받아야 한다.

(2) 예산편성절차에 따른 예산의 종류와 주민참여예산제도의 적용 범위

지방자치단체의 예산은 예산편성절차에 따라 본예산, 수정예산, 추가경정예산으로 구분된다. 주민참여예산제도 설계과정에서는 예산편성절차에 따른 예산의 종류 중에서 주민참여의 범위를 어디까지 설정할 것인가를 결정하는 것도 필요하다.

예산편성절차에 따른 주민참여예산제도의 적용 범위는 본예산만 운영하는 방안, 본예산+추경예산까지 운영하는 방안을 상정해 볼 수 있다. 그런데, 추경예산을 주민참여예산 적용 대상으로 설정할 경우 예산순기의 제약으로 인해 주민의견을 수렴할 수 있는 시간적 여유가 충분하지 않다. 또한 추경예산의 경우에는 재원의 한계로 인해 의견수렴이 이루어진 사업을 당해연도 예산에 반영하는 것이 용이하지 않을 수 있다. 이처럼 추경예산의 경우에는 주민의견수렴이 효과적으로 이루어지기 어렵고, 가용재원의 제약으로 수렴된 의견을 예산편성에 제대로 반영하지 못함으로써 주민참여예산제도 운영의 의미가 퇴색하고, 행정불신을 초래할 가능성이 있다. 따라서 일단 본예산만을 대상으로 주민참여예산제를 도입하고, 단계적으로 추경예산까지로 확대해 나가는 것이 적절할 것으로 판단된다.

(3) 예산과정과 주민참여예산제도의 적용 범위

지방자치단체의 예산은 중기재정계획수립→투자심사→예산편성→예산집행→집행결산→재정분석→재정환류 등과 같은 과정을 일정한 예산순기에 따라 순차적․반복적으로 거치면서 운영된다.

<그림 3> 예산과정과 주민참여의 대상

예산편성

지침 작성 및 시달

예산안

요구서 작성 및 제출

예산안

심의 및

조정

예산안

(잠정)

작성 및

공개

예산안

확정

예산안

심의․

의결

예산

집행

결산

및

회계검사

지방의회제출

결산에 대한 평가 및 환류

주민의견수렴, 예산정책

공청회 개최

실․국 또는 실․과․소별 주민의견수렴

주민의견 수 렴

주민대표

참 여

결산검사

위원회에 시민대표 참여가능

주민참여의 대상

(예산감시운동대상)

다음 회계연도 예산편성과정에 환류

참여예산제도는 예산과정의 단계별로 볼 때 예산편성 단계에서의 참여에 초점을 맞추는 제도이다. 즉, 광의의 참여예산제도는 예산 전과정에의 주민참여를 의미하지만, 협의의 참여예산제도는 편성단계에서 주민참여를 의미한다(윤영진, 2003: 452). 그러나 예산편성단계에서의 주민참여를 제도화하더라도, 일련의 예산편성절차의 흐름 속에서 어디서부터 어디까지를 주민참여의 범위로 설정할 것인가는 여전히 제도 설계의 대상으로 남게 된다. 예산편성을 위한 계획수립 단계에서 이루어지는 중기재정계획수립, 재정투융자심사, 예산편성지침작성 등이 실질적으로 예산편성에 그대로 연계되고 있기 때문이다. 따라서 주민참여의 기본취지를 충분히 살리기 위해서는 예산편성과정에서 주민참여의 범위는 <그림 3>과 같이 예산편성지침 작성 단계, 각 실․국별(광역자치단체) 또는 실․과․소별(기초자치단체)로 예산안 요구서 작성 단계, 잠정 예산편성안 작성 및 공개 단계, 그리고 예산안 확정 단계 등으로 설정해 볼 수 있다. 다만,  예산순기로 인한 시간적 제약조건을 감안할 때, 주민참여의 핵심적인 대상은 예산편성안 작성 이후의 단계가 주민참여의 핵심적인 대상이라고 할 수 있다.

첫째, 예산편성지침 작성과정에서 지역주민들의 의견을 수렴하여 주민들의 우선순위에 부합하는 예산안 편성을 유도하는 것이 필요하다. 만일 앞으로 지방자치단체예산편성기본지침이 폐지될 경우, 각 자치단체별로 독자적․자율적으로 예산편성지침을 작성하여야 하기 때문에, 이 단계에서의 주민참여의 필요성은 더욱 높아지게 된다.

예산편성 준비단계에서 이루어지는 중기재정계획수립과 재정투융자심사의 경우에는 지방재정계획심의위원회와 투자심사위원회를 구성함에 있어 외부전문가와 시민대표의 참여를 확대하고 그 운영을 내실화하는 방법을 통해 주민참여예산제도의 취지를 살리는 것이 필요하다. 또한 예산정책에 관한 공청회 등을 통해 중기재정계획과 재정투융자 심사활동을 검토하는 것도 가능할 것이다.

현재 국회에 계류 중인 ‘지방재정법개정법률안’에 의하면 앞으로 행정자치부장관은 지방자치단체예산편성지침의 시달제도를 폐지하되, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운영에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체 재정운용업무편람을 작성하여 자치단체에 보급하고, 지방자치단체예산편성에 관련된 최소한의 기준만 행정자치부령으로 정하도록 할 계획이다.

둘째, 각 실국별 또는 실․과․소별 예산안 요구서 제출과정에서 각 단위부서별로 관련 분야별 이해관계 주민들의 참여 기회를 제공하는 것이 필요하다.

셋째, 잠정적으로 예산편성안을 작성한 다음에 이를 공개하고, 주민의견을 수렴하여 반영하는 것이 필요하다.

넷째, 예산안 확정과정, 즉 수렴 또는 개진된 주민들의 수요와 요구의 수용여부에 관한 의사결정과정에 주민참여가 허용되느냐 여부는 주민참여예산제도를 자문․협의형 참여제도로 설계하느냐, 아니면 적극적 참여제도로 설계하느냐에 따라 결정된다고 할 수 있다.

3) 권한부여 또는 권한이양(empowerment)의 범위 설정

예산편성에 대한 주민참여의 질과 깊이를 결정짓는 핵심적인 요소는 주민들에게 예산편성권의 권한이양을 어느 정도 수준으로 하느냐 하는 것이다. 이 문제는 주민참여예산제도의 이념적 토대를 자유주의와 공동체주의 중 어느 것으로 선택하느냐에 따라 달라지게 된다. 우선, 자유주의 이념에 따라 주민참여예산제도를 설계하게 될 경우 주민참여에 따른 비용을 고려하여 예산편성에 대한 권한부여의 수준은 단순한 자문․협의 또는 예산안 제안 수준에 머무르게 될 것이다. 그러나 공동체주의 이념에 바탕을 두고 주민참여예산제도를 설계할 경우에는 지방자치단체의 집행부와 주민(주민참여대표)이 예산편성에 대해 공동의사결정을 하거나 일정 영역 또는 범위에 대해서는 주민들이 자율적으로 예산편성과 예산배분의 우선순위를 결정할 수 있는 권한을 부여하게 될 것이다.

참여예산제도를 도입한 많은 지방정부에서 예산편성에 대한 주민참여는 협의적 역할에 제한되었으나, 포르투 알레그레 시에서는 평의회가 예산편성에 관한 최종적 의사결정의 권력을 부여받고 있다. 즉, 포르투 알레그레 시의 평의회는 매년 자본지출에 이용가능한 10-20%의 세입 할당에 대하여 지역주민의 지구의 우선순위를 결정할 수 있는 권한과 책임을 부여받고 있다. 또한 근린참여제도(근린의회제도)를 운영하고 있는 미국 세인트폴의 경우 자본예산개선위원회를 설치하여 시정부의 예산편성에 관한 의사결정에 참여할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

결국 주민참여예산제도의 설계에 있어서 주민들에게 예산편성에 관한 권한이양을 어느 정도 하느냐의 문제는 지방자치단체와 시민의 관계를 어떻게 설정하느냐의 문제로 귀결된다고 할 수 있다. 이와 관련하여 지역주민들의 일상생활과 밀접하게 관련된 영역과 지역공동체 전반에 관한 문제로 구분하여 주민참여 범위(권한부여 대상)를 설계하는 방안도 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

4) 주민참여 주체의 구분 및 조직화

예산편성과정에 참여하는 주체는 일반 개인(시민), 시민사회단체, 전문가 등으로 구분해 볼 수 있다. 이 때 지방의회 의원의 참여 허용 여부가 변수이다. 주민참여예산제도 운영에 대한 지방의회의 원활한 협조를 확보하기 위해서는 지방의원의 참여를 유도하는 것이 필요하나, 편성권과 심의․의결권을 구분하여 집행부와 의회에 각각 배분하고, 견제와 균형이 지방자치단체의 운영원리라는 관점에서는 지방의원들의 참여를 허용하는 것이 한계가 있다. 따라서 주민직접참여의 취지를 고려할 때, 지방의회 의원보다는 일반시민들의 참여 활성화에 초점을 맞추는 것이 바람직할 것이다. 또한 지방의원들의 참여를 허용하더라도, 주민들의 의사결정과정에서는 지방의원들에게 의결권을 부여하지 않아야 한다.

예산편성과정에 참여하는 주민들을 중심으로 위원회를 구성할 경우, 참여 주민들을 지역권역별(동별) 대표와 부문별(의제별) 대표로 구분하여 구성하는 것이 필요하다. 권역별(동별) 대표는 지역별 인구의 비례원칙에 의해 구성하고, 부문별(의제별) 대표는 전문성의 원칙(전문가)과 지방행정기능별 의제를 기준으로 참여그룹을 선정하는 것이 필요하다. 권역별 대표는 원칙으로 주민들의 직접 선거를 통해 선임하는 것이 바람직하다.

부문별(의제별) 대표는 특별회계나 기금의 예산편성과정에서 주도적인 참여자로서의 역할을 수행할 수 있을 것이다.

단기적으로는 주민자치센터의 주민자치위원들을 중심으로 주민참여의 활성화를 도모해 나가는 방안도 검토해 볼 수 있다. 이 경우 주민자치위원회를 위촉제에 의해 구성해서는 안 되고, 주민들이 선출하여 명실상부한 주민의 대표가 되도록 해야 한다. 또한 장기적으로 주민자치센터를 주민자치조직으로 개편하고, 주민참여예산제도 운영을 위한 주민총회로 발전시키는 방안를 고려해 볼 수도 있다.

이러한 원칙에 따라 지역대표와 기능별․직능별 대표 등 주민참여예산제도 운영에 직접 참여하는 시민대표들을 선정하여 ‘예산참여시민위원회’를 구성하여 운영하는 것이 필요하다. 위원회의 위원 수는 시민참여의 대표성과 위원회 운영의 효율성을 고려하여 적정수로 설정하고, 위원의 임기는 2년으로 하되 연임을 허용하는 것도 가능할 것이다.

예산참여시민위원회는 기본적으로 주민의견을 수렴하고 집약하는 활동, 예산안에 대한 홍보 및 교육, 예산정책토론회 개최 및 진행 등의 역할을 담당하는 것이 바람직하다.

3. 주민참여예산제도의 운영 시스템 설계 방안

1) 예산편성안 공개 범위

주민참여는 잠정 예산편성안이 작성되어 이를 공개하는 단계에서부터 본격적으로 이루어진다. 따라서 예산편성안의 공개범위를 어떻게 설정하느냐 하는 것은 주민참여의 양과 질을 좌우하는 요소이다. 기본적으로 예산편성안 공개의 범위는 첫째, 예산안 전체, 둘째, 목적재원(투자사업, 국고보조금 및 시도비보조금, 특별교부금 등)을 제외한 나머지, 셋째, 목적재원, 법정경비를 제외한 나머지 등 세 가지 대안을 상정해 볼 수 있다.

이들 세 가지 대안에 따른 예산편성안 공개의 장단점을 살펴보면 다음과 같다.

우선, 예산안 전체를 공개하는 방안의 경우 주민의견을 수렴할 수 없는 목적재원에 대해서는 주민들의 인식부족으로 인해 사업추진에 어려움이 예상된다. 또한 주민들이 전체 예산액 중 필수경비 등을 제외한 이용가능한 예산액이 너무 적어 재정자립도 등에 대한 실망이 클 것으로 예상된다. 그러나 인건비 등 법정경비와 목적재원이 주민의견을 수렴할 수 없는 내용 등을 설명함으로써 선심성 및 거래성 예산집행에 대한 시비는 해소할 수 있을 것이다.

둘째, 인건비 등 법정경비와 목적재원을 제외한 예산안 공개 방안은 순수한 자체사업이 극히 미약하여 오히려 주민들이 받아들이는 입장에서는 예산안을 공개했다는 의미보다는 축소하여 공개한다는 비판여론이 예상된다. 공개하지 않는 목적재원 등으로 인해 예산을 유용한다는 인식을 주민들에게 심어 줄 수 있어 행정 불신이 높아질 것으로 예상된다.

결국 인건비 등 법정경비와 목적재원을 제외한 예산안 공개는 오히려 주민들에게 행정불신을 초래할 수 있을 것으로 판단된다. 따라서 예산안 전체를 공개하여 재정 투명성 확보 및 주민의 알 권리를 충족시키는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 특히, 광역자치단체 예산편성에 대한 참여를 위해서도 기초자치단체 예산편성안은 전체를 공개하는 것이 바람직할 것이다.

2) 주민참여의 역할과 참여방법

주민참여예산제도가 운영될 경우, 주민들은 집행부가 잠정적으로 편성한 예산안에 대한 검토와 통제, 그리고 예산편성을 위한 새로운 요구의 투입 역할을 수행하게 될 것이다. 즉, 지역주민들은 집행부가 편성한 예산안을 사전에 검토하여 비효율적이고 불공정한 예산배분을 통제하는 한편, 집행기관(공무원) 중심의 예산편성과정에서는 반영되지 못한 요구들을 결집하여 제시하는 역할을 수행하여야 할 것이다.

이러한 역할을 수행하기 위한 예산편성과정에 대한 주민참여는 직접참여방식과 간접참여방식을 통해 이루어지게 된다. 직접참여방식은 시민, 시민단체, 시민총회, 예산참여시민위원회 등이 제도화된 절차를 통해 예산편성과정에 직접 참여하는 것이고, 간접참여방식은 사이버 인터넷 참여방 개설, 정책제안 건의 등을 통하여 주민들이 개별적으로 의견을 제출하는 방법을 의미한다. 이러한 직․간접적인 주민참여를 활성화하기 위해서는 다음과 같은 제도적 장치의 도입 또는 활동이 수반되어야 할 것이다.

첫째, 주기적인 재정수요조사를 제도화하는 것이 필요하다. 중기재정계획수립, 재정투융자심사, 예산편성지침작성 등에 주민들의 재정수요를 체계적으로 반영하기 위해서는 주기적(1년 또는 2년 단위)으로 지역주민들의 재정수요를 파악하기 위한 설문조사를 실시하는 것이 필요하다(이원희, 2003).

둘째, 예산참여시민위원회의 주관으로 예산정책에 관한 공청회를 매년 정기적으로 개최하는 것이 필요하다. 예산정책에 관한 공청회는 예산편성지침작성 전과 예산편성안 공개 후에 각각 1회씩 실시하는 것이 바람직할 것이다.

셋째, 각 실․과․소별로 예산안 요구서를 기획감사실로 제출하기 전에 이를 공개하여 주민의견을 수렴하고, 예산안 요구서와 주민예산요구 목록을 함께 제출하는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 이 때 예산안 요구서는 인터넷 홈페이지를 활용하여 공개하고, 확인이 필요한 사항은 현지 출장을 통해 주민의견을 수렴하는 것이 필요하다. 또한 예산참여시민위원회가 구성될 경우에는 예산안 요구서를 위원회가 직접 검토하여 의견을 제시하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

넷째, 주민 예산설명회를 정기적으로 개최하는 것이 필요하다. 자치단체 간부, 지방의회 의원, 예산참여시민위원회 위원, 전문가 등을 대상으로 당해 연도에 추진중인 자치단체의 주요시책 소개, 내년도에 추진할 자치단체의 주요시책, 내년도 자치단체 예산편성 방향 및 잠정적인 예산편성안 등을 설명하는 예산설명회를 개최할 필요가 있다.

다섯째, 자치단체의 홈페이지를 활용하여 주기적이고 상시적인 의견수렴 활동을 전개할 필요가 있다. 우선, 자치단체 홈페이지를 활용하여  주민참여예산제도에 관한 정보를 자세히 제공하여야 한다. 즉, 주민참여예산제 실시 배경 및 목적, 목적재원 및 법정경비 등의 사용목적 설명, 예산안 편성시 주민의견수렴 대상, 향후 일정 등을 소개하여야 한다. 또한 자치단체 홈페이지에 가칭 “시정(구정) 살림살이 참여” 코너 및 사이버 예산토론방을 설치하여 자치단체 예산에 대한 상시적인 주민의견수렴 활동을 전개할 필요가 있다. 아울러 시정(구정) 살림살이 코너를 통해 재정정보를 알기 쉽게, 그리고 자세하게 공개해야 한다. 즉, 시정(구정) 주요시책 추진사항, 주요투자사업 추진사항, 주민이 알기 쉽게 재편집한 예산안, 결산자료, 재정분석자료 등을 홈페이지에 공개하는 것이 필요하다.

3) 주민의견 수렴 결과 분석과 예산안에의 반영 및 환류

예산편성과정에서 주민들의 참여가 실천적인 의미를 갖기 위해서는 주민들이 제시한 의견을 수렴하고 그 결과를 분석한 다음에 예산안에 반영하고, 그 결과를 다시 지역주민들에게 환류하는 활동이 체계적으로 수행되어야 한다. 기초자치단체 수준에 있어서 주민의견수렴 결과의 예산안 반영 및 환류절차를 예시해 보면 다음과 같다.

(1) 주민의견수렴결과 분석

우선, 자치단체 홈페이지에 접수된 주민의견, 주민설명회시 제출된 주민의견, 기타 우편․모사전송 등의 방법으로 접수된 주민의견을 종합․분석하는 작업이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 예산관련부서에서 접수된 주민의견을 관련부서별로 분류하여 통보하고, 각 관련부서에서는 주민의견에 대한 관련법규 및 사업우선순위 검토, 사업비 또는 소요 예산 추계, 예산반영여부 검토 등의 작업을 수행하는 것이 필요하다.

(2) 분석결과 예산반영 검토

수렴된 주민의견을 분석한 다음에는 이를 당해연도 추경예산 및 익년도 예산편성시 반영하는 방안을 검토해야 한다. 이 때 동종 유사 사업의 우선권 다툼이 있을 경우에는 사업부서의 우선순위에 의거하여 조정하고, 실․국별(실․과․소별) 재원범위 내에서 재원을 상호 조정하는 것이 필요할 것이다. 주민들의 의견수렴 결과를 예산편성시 효과적으로 반영하기 위해서는 다음과 같은 방안을 추가적으로 고려해 볼 수 있다.

첫째, 수렴된 의견을 예산에 반영하는 것을 담보하기 위해 예산안 편성과정에서 일정규모의 세입예산을 유보시켜 놓은 방법도 생각해 볼 수 있다.

둘째, 주민의견수렴 결과 목적사업, 보조금사업이 연관되어 당해연도 예산편성에 반영하기가 어려운 경우에는, 실․과․소의 의견청취 후 다음연도 목적사업, 보조금 사업에 반영할 수 있는 환류시스템을 구축하는 것이 필요하다.

셋째, 주민참여예산제도 의견수렴 결과, 주민이 제시한 의견이 타당하나 시간적 제약 때문에 반영이 곤란한 경우에는 추가경정예산에 반영하거나 내년도 예산편성시 관련부서에서 검토 후 예산요구서를 제출토록 하는 방안도 고려해 볼 수 있다.

(3) 예산편성안 조정 및 예산안 확정

각 실․과․소별로 주민의견 수렴결과를 분석하고, 이를 예산에 반영하는 방안이 마련된 다음에는 지방재정계획심의위원회 등을 활용하여 예산편성안을 조정하고 결정하는 활동이 수반되어야 한다. 이 때 예산편성안 조정 및 예산안 확정 기능을 담당하는 위원회에는 예산참여시민위원회 대표 등 주민대표와 외부전문가의 참여를 허용할 필요가 있다. 또한 주민들의 이해관계가 공정하게 반영되도록 하는 한편 재원배분의 효율성을 확보하기 위해서는 주민참여 예산편성과정에서 표출 또는 수렴된 의견을 수용하기 위한 체계적인 의사결정기준(주민의견의 선별적 수용 기준)을 사전에 마련하여 두는 것이 필요하다. 아울러 이러한 의사결정기준은 주민들의 합의에 기초하여 설정되어야 하고, 공개되어야 할 것이다.

(4) 주민의견 환류 대책

주민의견을 반영하여 예산안을 확정하여 지방의회에 제출한 다음에는 의견수렴 반영 결과에 대한 평가 및 환류 활동이 체계적으로 수행되어야 한다. 이를 위해서는 수렴된 주민의견에 대한 분석 결과를 체계적으로 관리하고, 주민의견의 예산반영 결과를 공개하여 주민들이 이를 스스로 평가할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 또한 주민참여예산제도 도입 초기에는 주민참여 유인을 제고하기 위해 예산의 합리적인 배분 또는 예산절약 효과가 기대되는 좋은 의견을 제시한 지역주민들을 포상하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.

Ⅳ. 주민참여예산제도의 성공적 운영을 위한 기반 구축 방안

1. 재정정보(예산편성안) 공개의 내실화

주민참여예산제도의 성공적인 도입․운영을 위해서는 예산편성, 심의․의결, 집행, 결산 등 모든 예산과정을 투명하게 공개하는 것이 가장 중요한 요소이다. 예산과정 전반을 공개하는 가운데 주민들에게 시의적절하게 양질의 정보를 제공하고, 재정정보에 대한 외부의 감시와 검증이 이루어져야 한다.

현재 지방재정법 제118조의3조에서는 지방자치단체의장은 조례가 정하는 바에 의하여 매회계년도마다 1회이상 세입·세출예산의 집행상황, 지방채 및 일시차입급의 현재액 등 기타재정운영에 관한 중요사항을 주민에게 공개하도록 하고 있다. 지방재정공개의 의미를 주민의 이해와 참여 및 협조를 통한 재정민주주의의 실현이라는 광의의 의미로 인식할 때 제반재정활동의 고시·공고 등의 방법도 여기에 포함시킬 수 있을 것이다. 이와 관련된 법적인 규정으로는 예산의결내용의 고시(지방자치법제124조), 결산결과의 고시(지방자치법제125조), 재정운영상황의 공개(지방재정법제118조의3) 등이 있다. 또한 지방재정정보의 공개를 유도하기 위하여 상기한 지방재정법제118조의3조에 의거하여, 1996년도부터 지방자치단체별로 ‘지방재정운영상황의 주민공개조례’를 제정하여 운영토록 하고 있다.

이러한 관련 법정 규정에 따라 지방자치단체는 지방재정정보를 적극적으로 공개하는 것이 필요하며, 최근 서울시에서 행정정보조례를 제정하면서 기본적인 시정운영 관련 상황을 시민의 공개 청구가 없더라도 반드시 공개하도록 하는 ‘공표제도’를 도입한 사례를 참고하여 재정정보공개에 있어서도 이러한 공표제도를 수용하는 것이 필요하다(이원희, 2003).

현재 국회에 계류 중인 ‘지방재정법개정법률안’ 제60조에서 규정하고 있는 재정운영상황의 공시제도에 의하면 지방자치단체의 장은 회계연도마다 1회 이상 세입․세출의 집행상황, 발생주의와 복식부기에 의한 재무보고서, 지방채․일시차입금 등 채무의 현재액, 채권관리현황, 기금운용현황, 공유재산의 증감 및 현재액, 통합재정정보, 기타 대통령령이 정하는 재정운영에 관한 중요사항 등을 주민에게 공시하여야 한다.

특히, 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 예산편성결과를 일반주민들이 쉽게 이해할 수 있도록 공개해야 한다. 이를 위해서는 주민참여예산제도의 도입과 함께 성과주의예산제도를 도입하여 예산을 편성하는 것이 필요하다. 성과주의예산제도는 지방행정 각 분야별로 전략, 성과목표, 성과지표를 구체화하여, 이를 달성하는 데 소요되는 재원을 배분함으로써, 지역주민들이 어떤 사업에 얼마의 재원을 어떻게 사용하여, 그 성과는 어떤지를 일목요연하게 파악할 수 있다.

2. 주민참여의 효과적인 조직화 및 활성화

주민참여예산제도가 당초의 취지를 구현하기 위해서는 주민참여의 효과적인 조직화 및 주민참여 의지가 뒷받침되어야 한다. 이와 관련하여 가장 핵심적인 과제는 주민직접참여의 취지와 함께 효율적인 의사결정을 동시에 담보할 수 있는 주민참여예산제도의 의사결정구조를 설계하는 것이라고 할 수 있다. 특히, 주민참여예산제도의 운영에 있어 가장 중심적인 역할을 담당하게 될 예산참여시민위원회 구성 및 운영 활성화 방안을 마련하는 것이 중요하며, 주민참여예산제도 도입 초기에는 시민사회단체의 선도적․매개적 역할 수행이 중요할 것으로 판단된다.

또한 주민참여의 효과성을 확보하기 위해서는 주민참여 의지를 고양함과 동시에 주민들의 전문성을 강화하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 지역의 시민단체 중심으로 주민참여 예산학교 운영, 주민참여예산제도에 대한 홍보 등의 활동이 수행되어야 할 것이다.

이밖에 주민참여예산제도가 실질적으로 지역주민들의 선호에 기반을 둔 지방재정운영을 담보하기 위해서는 지역주민, 지역사회단체 등이 중심이 되어 지역혁신체제를 구축하여 지방재정 문제에 관한 전문적인 역량을 확충해 나가야 할 것이다. 만일 이러한 조건이 충족되지 않는다면 주민참여예산제도는 단순히 예산편성과정에서 지역전문가들의 자문과 지역주민과의 협의를 거치는 정도에 그치고 말 가능성이 높다.

3. 공무원의 인식과 자세 변화

주민참여예산제도가 성공적으로 운영되기 위해서는 자치단체장과 공무원들의 예산편성과정에 대한 주민 직접참여의 필요성에 긍정적인 인식 전환과 함께 지역주민들의 다양한 참여기회 보장 및 지원활동(정보공개 활성화 및 주민참여 지원서비스 제공 등)을 적극적으로 전개하는 자세가 뒷받침되어야 한다. 이를 위해서는 자치단체 공무원들을 대상으로 한 주민참여예산제도에 관한 교육과 홍보 활동을 수행하는 것이 필요하다. 또한 자치단체장이 주도적으로 나서 공무원들에게 주민참여예산제도 운영의 활성화와 내실화를 위한 유인을 제공(부서별 업적 평가 또는 개인업적 평가시 반영 등)하는 것도 필요하다.

4. 역기능의 통제

주민참여예산제도를 도입하여 예산편성과정에 지역주민들이 참여할 경우 우려되는 역기능으로는 자치단체장과 예산편성 담당 공무원의 자율성이 약화되고, 지방재정운영의 효율성이 떨어지는 문제점이 제기되고 있다. 또한 주민참여예산제도가 집단이기주의를 조장하고, 특정의 개인 또는 단체에게 악용되어 예산배분의 공정성과 형평성을 훼손하게 될 우려도 없지 않다. 아울러 주민참여예산제도의 운영을 둘러싸고 주민의 대표성이 있는 지방의회와 집행부간, 그리고 지방의회와 예산참여시민위원회간 마찰이 발생할 가능성도 문제점으로 지적되고 있다. 특히, 예산운영이 단기적 관점에서 미시적․기술적으로 운영되어 경제적 효율성을 해칠 가능성이 있다. 이밖에 지역주민들이 보조사업 등 목적사업에 대해 사업취소, 변경요구시 집행부와 충돌할 가능성도 있다.

이러한 문제점을 보강하기 위하여 페루의 빌라 엘살바도르 시에서는 먼저 시정부 주도로 장기발전계획을 작성하여 주민투표로 결정하고, 참여예산단계에서는 그 외 부가적인 기능적인 문제, 즉 부분적인 빈곤문제와 조세지출비율 등의 문제만을 다루는 것으로 이원화하고 있다.

주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 이러한 역기능을 사전에 통제 또는 제어할 수 있는 제도적 장치를 구비하는 것이 필요하다. 특히, 지역사회에서 영향력이 큰 집단이나 개인 또는 지역의 이해관계가 과잉투입되는 것을 통제할 수 있는 제도적 장치(예: 주민의견의 선별적 수용 기준 또는 지역별 예산배분 기준을 사전에 설정하는 방법 등)를 마련하는 것이 중요하다. 또한 지방의회와의 원할한 협조를 확보하는 방안을 마련하는 것도 필요하다. 아울러 목적사업 및 법정경비도 공개하되 주민의견수렴 대상에서 제외함으로써 집행부와 지역주민 간의 마찰을 피하는 방법도 강구할 필요가 있다.

5. 제약조건과 극복전략

주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 역기능에 대한 통제와 아울러 시간과 가용재원의 제약조건을 극복할 수 있는 방안을 강구하는 것이 필요하다.

우선, 예산순기에 따른 예산편성 작업을 진행하는 과정에서 주민의견 수렴과 반영에 할애할 수 있는 시간이 매우 제한적이다. 이러한 시간의 제약을 극복하기 위해서는 상시적인 의견수렴을 통해 재정수요에 관련된 정보를 축적하여 필요한 시기에 적절히 활용하는 것이 필요하다. 또한 예산편성 준비작업 단계에서부터 주민참여 통로를 가동하는 것도 필요하다.

다음으로, 가용재원의 제약으로 인해 지역주민들로부터 수렴된 의견을 제대로 반영하는 것이 어려운 문제점을 극복하기 위해서는 우선순위의 합리적인 조정과 함께 예산안 편성과정에서 일정 규모의 재원 배분을 유보하여 두는 방안도 검토해 볼 수 있다. 특히, 우선순위의 합리적인 설정을 통해 가용재원의 제약조건을 완화하기 위해서는 사업타당성 분석을 체계적으로 수행하고, 우선순위에 따른 재원배분원칙을 철저히 준수하는 것이 필요하다.

Ⅴ. 주민참여예산제도의 운영과 지역 NGO의 역할

1. 지역 NGO의 역할 모형

주민참여예산제도를 도입하여 이를 성공적으로 운영하는 데는 주민들의 참여의식과 참여의 효율적인 조직화, 그리고 지역사회운동의 조직화 수준, 특히 지역에 뿌리를 내리고 있는 비영리조직인 지역 NGO의 역할의 매우 중요하다.

주민참여예산제도나 근린참여제도의 성공적 운영을 좌우하는 핵심적 요소로 지역공동체에 바탕을 둔 지역 NGO 또는 비영리조직의 중요성이 공통적으로 지적되고 있다.

<그림 4> 주민참여예산제도와 지역 NGO의 역할

지방자치단체

(집행부)

시 민

시민단체

(NGO)

모니터링 및 통제

예산편성과정

조례제정 청구

재정

정보공개

직접참여(예산편성과정참여)

참여 및 통제정보공개

제도설계

정보공개

참여지원

정보공개청구, 주민감사청구, 납세자 청구

시민참여매개

시민교육 : 예산학교

예산안분석 및 대안제시

주민참여예산제도를 운영하는 과정에서 지역 NGO의 가장 기본적인 역할은 지방자치단체(집행부)와 지역주민 사이를 연계시켜 주는 매개기능을 담당하는 것이라고 할 수 있다. 또한 교육/훈련기능을 통해 지역주민들의 자치의식과 예산참여의식을 고양시키고, 실제 예산편성과정에 직접 참여하는 시민(예산)전문가를 양성하는 역할을 담당하는 것이 필요하다. 아울러 지역 NGO는 주민참여예산제도의 가장 핵심적인 참여주체로서 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 역할을 수행하는 한편, 주민참여예산제도의 운영에 대한 모니터링과 통제 역할을 수행하는 것도 필요하다.

지역 NGO가 지방자치단체와 지역주민들을 매개하는 위치에서 주민참여예산제도의 성공적인 운영을 위해 수행해야 할 역할 모형을 도식화하여 나타내면 <그림 4>와 같다.

2. 주민참여예산제도의 성공적 운영을 위한 지역 NGO의 역할 수행 방향

1) 매개기능

주민참여예산제도 운영과정에서 지역NGO가 담당해야 할 매개기능은 지역주민(개인)들이 직접 수행하기 어려운 문제의 제기, 정보의 수집․가공․유통, 예산안 분석 및 대안 제시 등을 통해 지역주민들의 예산참여의 활성화를 지원하는 역할을 수행하는 것이다. 매개기능을 수행하는 과정에서 지역NGO는 조례제정청구, 정보공개 청구, 주민감사청구, 납세자소송 제기 등의 활동을 수행하는 것이 필요하다. 또한 타 지역 NGO와의 협력적 네트워크 구축을 통해 정보와 노하우를 공유하는 노력도 전개할 필요가 있다.

2) 교육․훈련기능

주민참여예산제도의 성공적 운영을 위해서는 지역주민들이 높은 자치의식과 참여의식을 가지고 있어야 할 뿐 아니라 참여에 필요한 기본적인 자질과 지식을 갖추어야 한다. 따라서 지역 NGO는 시민예산학교운영을 통해 일반시민들의 납세자 주권의식을 고양시키는 한편, 주도적 참여자들을 대상으로 전문가 육성 교육을 지속적으로 추진해 나가는 것이 필요하다.

3) 직접 참여기능

지역 NGO는 주민참여예산제도의 성공적 운영을 뒷받침할 수 있는 핵심적인 참여 주체이다. 특히, 주민참여예산제도의 운영과정에서 지역주민들의 전문성 부족을 보완할 수 있는 직접 참여 주체라고 할 수 있다. 이를 위해 지역 NGO는 소속 회원들이 거주하는 지역의 자치단체의 예산편성과정에 참여하는 것을 지원하는 것이 필요하다. 또한 지역 NGO 전체 수준에 있어서도 특정 부문(이슈 영역별)의 시민단체 대표 또는 전문가 그룹으로 참여하는 것도 필요하다. 이러한 직접 참여기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 지방재정운영 전반에 대한 지역 NGO의 전문성을 강화하는 것이 필요하다.

4) 모니터링 및 통제기능

주민참여예산제도가 제대로 시행되기 위해서는 지역의 시민단체들이 주민참여예산제도의 운영에 대한 감시(monitoring)와 통제기능을 효과적으로 수행하는 것이 필요하다.

우선, 지역의 시민단체들은 지방자치단체를 대상으로 주민참여예산제도의 설계, 운영, 주민참여지원 등이 제대로 수행되고 있는가를 모니터링하는 것이 필요하다. 주민참여예산제도는 그 동안 자치단체장과 공무원이 독점해 왔던 예산편성권을 제약하는 것이기 때문에, 이 제도의 도입과 활용에 있어 자치단체장과 공무원이 소극적으로 임할 가능성이 많다. 따라서 주민참여예산제도의 도입을 촉진하고, 운영의 내실화를 도모하기 위해서는 지방자치단체를 대상으로 지역의 시민단체들의 감시와 통제 활동을 적극적으로 펼쳐 나가는 것이 필요하다.

둘째, 지역의 시민단체들은 주민참여예산제도의 참여 주체인 지역주민들을 대상으로 예산편성과정에서 특정 개인이나 집단의 편파적인 이익이 투입되고 있는 것은 아닌가에 대해서도 감시하고 통제하는 역할을 적극 수행해 나가야 한다. 주민참여예산제도 도입과정에서 우려되는 역기능 중의 하나는 지역사회에서 영향력이 큰 집단이나 개인 또는 지역의 이익이 예산 편성 과정에 편파적으로 투입․반영되는 것이라고 할 수 있다. 따라서 지역의 시민단체들은 주민참여의 제도화를 통한 예산편성과정에서 야기될 수 있는 불공정하고 편파적인 이익의 투입과 반영을 감시하고 통제하는 역할을 수행할 필요가 있다.

셋째, 예산편성과정에 대한 주민참여의 효과성을 확보하기 위해서는 지방자치단체의 전반적인 활동에 관한 정보, 특히 재정정보가 충실하게 공개되어야 한다. 이와 관련하여 시민단체는 지방자치단체가 공개하는 재정관련 통계, 재정보고서 등 각종 재정정보의 양과 질 및 정확성을 검증하고 감시하는 역할을 수행할 필요가 있다.

Ⅵ. 광주광역시 북구 주민참여예산제도 운용 사례 분석

1. 광주광역시 북구 주민참여예산제도의 의의

광주광역시 북구는 전국 최초로 주민이 직접 참여해 예산을 편성하는 ‘주민참여예산제’를 2003년에 도입하였다. 이어서 2004년 3월에는 역시 전국 최초로 ‘주민참여예산제운영조례’를 제정하여 주민참여예산제에 대한 법적․제도적 기반을 자체 노력을 통해 구축하였다.

광주광역시 북구청이 전국 최초로 참여예산제도를 도입하여 시행하는 데는 시민단체의 예산감시운동과 참여정부의 지방분권정책, 그리고 단체장의 의지와 전문가 및 시민단체와의 연대가 크게 기여하였다(박광우, 2005: 71). 이중에서도 특히 주민참여예산제의 제도화를 성공적으로 완수하는 데는 자치단체장의 리더십이 큰 원동력을 제공하였다.

2. 주민참여예산제의 운영시스템 및 운영방법

1) 주민참여예산제도의 운영시스템과 운영과정의 개요

(1) 주민참여예산제도 운영시스템의 구조

광주광역시 북구 주민참여예산제도의 운영시스템은 <그림 5>를 통해 도식화되어 있는 바와 같이 다음연도 본예산 편성안에 대해 시민들이 의견을 표출하고 수렴하는 제도적 장치, 수렴된 주민들의 의견을 조정․심의하는 활동, 주민의견 수렴결과를 반영하여 예산안을 확정하는 활동, 그리고 주민참여예산제에 대한 정책수립과 연구개발 지원활동 등으로 구성되어 있다.

<그림 5> 광주광역시 북구 주민참여예산제 운영시스템

구청장

지방재정계획심의위원회

(조정위원회, 시민위원 1명참여)

주민참여예산제

연구회 (9명)

주민의견

(표출,수렴)

본예산안

구청홈페이지

(주민참여예산제 코너)

예산참여시민위원회

(80명)

개별적으로 참여

일반주민

주민자치위원회

(각동별 1명)

시민사회단체

(6개)

일반주민

26명

44명

10명

위원장

홍보소위원회

행정자치

재정경제

문화정보

보건복지

도시환경

․연구의뢰, 공청회를 통한 의견청취 등의 활동을 수행하면서 예산참여시민위원회에 직접 참여하고 있는 위원들의 의견을 수렴할 뿐 아니라 위원회에 참여하지 않고 있는 일반 지역주민들의 의견을 수렴하는 역할을 담당하고 있다.

이러한 과정을 통해 수렴된 지역주민들의 의견에 대해서는 분야별 실무부서의 검토와 기획감사실의 종합검토를 통해 그 타당성과 수용가능성을 분석한 다음에 주민의견조정 심의자료를 작성하여 조정위원회에 제출한다. 현재 조정위원회의 역할은 지방재정계획심의위원회가 담당하고 있다. 지방재정계획심의위원회는 다음연도 본예산 편성안에 대한 주민의견의 수용여부를 조정하고 심의하는 기능을 담당하고 있다. 지방재정계획심의위원회는 12인으로 구성하고 있는 바, 주민참여예산제 도입 이후 예산참여시민위원회 대표 1명을 심의위원회에 참여시키고 있다.

분과위원회

+

개별적으로

의견제시

주민예산학교운영(위탁가능)

예산정책토론회(사전설명회,

분야별 토론회, 총괄토론회)

조사․연구의뢰, 공청회를 통한

의견청취

실무부서 및 기획감사실

검토(주민의견 조정 심의

자료  작성)

주민의견

조정․심의

주민의견 수렴결과 반영,

예산안 확정

의견제시

예 산 안

의회제출

주민참여예산제

운영방법, 정책수립 연구개발

지원

다음연도 본예산 편성안에 대한 지역주민들의 의견 표출과 수렴활동은 지역주민들이 개별적으로 구청홈페이지 등에 의견을 제시하는 방법과 예산참여시민위원회의 구성 및 운영을 통한 조직화된 방법을 통해 이루어지고 있다. 예산참여시민위원회의 의견표출 및 수렴은 시민위원회 구성, 분과위원회 및 홍보소위원회의 활동 등을 통해 이루어지고 있다. 특히, 예산참여시민위원회는 주민예산학교운영, 예산정책토론회 개최, 조사․연구의뢰, 공청회를 통한 의견청취 등의 활동을 수행하면서 예산참여시민위원회에 직접 참여하고 있는 위원들의 의견을 수렴할 뿐 아니라 위원회에 참여하지 않고 있는 일반 지역주민들의 의견을 수렴하는 역할을 담당하고 있다.

이러한 과정을 통해 수렴된 지역주민들의 의견에 대해서는 분야별 실무부서의 검토와 기획감사실의 종합검토를 통해 그 타당성과 수용가능성을 분석한 다음에 주민의견조정 심의자료를 작성하여 조정위원회에 제출한다. 현재 조정위원회의 역할은 지방재정계획심의위원회가 담당하고 있다. 지방재정계획심의위원회는 다음연도 본예산 편성안에 대한 주민의견의 수용여부를 조정하고 심의하는 기능을 담당하고 있다. 지방재정계획심의위원회는 12인으로 구성하고 있는 바, 주민참여예산제 도입 이후 예산참여시민위원회 대표 1명을 심의위원회에 참여시키고 있다.

재정계획심의위원회의 정원은 12명으로 위원장은 부구청장이 맡고 있다. 실국장 4명(총무국장, 사회산업국장, 도시국장, 기획감사실장)이 당연직 위원으로, 구의회에서 추천하는 의원 3명도 위원으로 참여하고 있다. 나머지 5명은 재정분야 경험과 학식이 풍부한 전문가 및 지역대표로 구성하고 있다.

지방재정계획심의위원회가 조정․심의한 결과를 바탕으로 다음연도 본예산 예산편성안에 대한 주민의견 수렴결과의 반영여부는 구청장이 결정함으로써 예산안이 확정된다. 집행부가 지역주민들의 의견이 반영된 예산안을 의회에 제출하면, 구의회가 이에 대한 심의․의결 활동을 통해 최종적으로 주민의견의 예산반영여부가 결정된다.

광주광역시 북구는 주민참여예산제 운영과정에서 조례개정, 참여예산제의 역기능 통제 및 제도개선 등 주민참여예산제의 보다 효율적인 운영을 지원하기 위해 주민참여예산제연구를 구성하여 운영하고 있다.

(2) 주민참여예산제도의 운영 과정

주민참여예산제의 도입에 따라 예산안 편성과정 또는 예산순기(주민참여예산제 예산달력)가 재구축되었다. 과거에는 실무부서의 예산요구서를 놓고 실국별 협의 및 조정을 통해 예산안이 편성되었으나, 주민참여예산제 도입 이후에는 <그림 6>에 제시되어 있는 바와 같은 매우 복잡한 다단계 과정과 절차를 거쳐 편성되고 있다. 그 주요 과정을 설명하면 다음과 같다.

첫째, 예산편성지침 시달 이전에 예산정책토론회의 일종인 사전설명회를 개최하여 예산편성방향 등에 대한 주민의견을 수렴하고 있다. 사전토론회에서는 전년도 결산에 대한 설명, 전년도 주민참여예산제에 대한 평가, 다음연도 예산편성 방향 등에 대한 토론이 이루어진다.

둘째, 예산편성지침이 시달된 이후에는 각 실․과․소․동별로 예산안 요구서를 작성하는 바, 이 과정에서도 개별 부서별로 주민의견을 수렴하여 반영하고 있다.

<그림 6> 광주광역시 북구의 주민참여예산제 운영과정(예산달력)

북구 홈페이지 「의견제시」 코너 운영	⇨	예산정책토론회 (사전설명회)	⇨	편성지침 시 달	⇨	주민 의견수렴 및 예산 요구서 홈페이지공개	⇨
기획감사실, 상시 주민의견수렴		기획감사실, 주민의견 수렴		기획감사실 → 실․과․소․동		실․과․소․동
연 중		7월 또는 8월		9월		9월～10월

예산 요구서 제 출	⇨	예산 요구서 공 개	⇨	예 산 안 심의․조정	⇨	예산정책토론회 (분야별 토론회)	⇨	예산안공개 전 의회 협의	⇨
․실․과․소․동 → 기획감사실 ․의견수렴결과, 주민예산요구 목록 함께제출		기획감사실, 주민의견수렴		․실․국별 협의 및 조정 ․조정결과 보고		․실과소별 예산요구서 설명, 주민의견 수렴		의장단 간담회
9월～10월		10월		10월		9월 또는 10월		10월

예산정책토론회 (총괄토론회) 및 예 산 안 홈페이지 공개	⇨	조정위원회 개 최	⇨	예산안 확정 의 회 제 출	⇨	주 민 의 견 평가 및 환류
기획감사실, 주민의견수렴		․지방재정계획 심의위원회 ․의견수렴결과 예산안조정 및 반영		․주민의견 수렴․반영 ․구청장 결재 ․의회제출		반영결과 공 개
10월 또는 11월		11월		11월		12월 중

셋째, 기획감사실에 각 실․과․소․동별 예산요구서가 제출되면 이를 구청 홈페이지를 통해 공개하고, 분야별 예산정책토론회를 개최하여 실․과․소별 예산요구서에 대한 주민의견을 수렴하고 있다. 분야별 토론회에서는 각 실․과․소별로 작성하여 공개한 ‘예산요구서’에 대해 관계 공무원들이 출석하여 그 내용을 설명하고 이에 대한 의견수렴이 이루어진다.

넷째, 실․과․소․동별 예산요구서에 대한 분야별 예산정책토론회를 통해 수렴된 주민의견을 반영하여 예산안을 작성하고, 이를 공개하기 전에 의장단 간담회를 통해 지방의회와 협의절차를 거치고 있다.

다섯째, 예산안을 구청 홈페이지에 공개한 다음에는 이에 대한 총괄예산정책토론회를 개최한다. 총괄토론회는 분과별 토론회 결과를 수렴하여 예산편성의 우선순위와 신규사업의 타당성 검토, 분야별 토론내용 중 상충되거나 중첩되는 사항에 대한 조정․협의 등의 활동이 수행된다.

여섯째, 총괄예산정책토론회를 통해 수렴된 주민의견은 지방재정계획심의위원회의 조정․심의를 거쳐 예산안 반영여부 및 반영정도(일부, 전체 등)를 결정한다.

일곱째, 구청장이 지방재정계획심의의원회 조정․심의 결과를 바탕으로 수렴된 주민의견의 예산안 반영여부를 최종적으로 결정함으로써 예산안이 확정된다.

여덟째, 주민참여예산제 운영과정은 예산안을 확정하여 구의회에 제출한 이후 해당연도 주민의견에 대한 평가 및 환류과정을 거쳐 한 순기를 마치게 된다. 주민의견평가 및 환류 과정은 주민의견 수렴내용에 대한 분석과 반영결과에 대한 공개 등의 활동으로 구성되어 있다. 예산편성과정에 참여한 주민들을 대상으로 예산반영결과를 통보하고 구청장의 감사 서한문 발송 등이 함께 이루어진다. 특히, 예산편성에 반영된 우수한 내용을 제안한 주민들에 대해서는 시상을 하기도 한다. 우수 제안내용의 선정기준으로는 구정목표 실현 기여도, 참여를 통한 지역공동체 형성 등 공공성의 정도, 사업의 필요성 정도, 주민수혜도, 주민생활 밀접성 등을 적용하고 있다.

이러한 단계를 거쳐 진행되는 광주광역시 북구의 주민참여예산제도 편성과정의 2004년도 실제 운영결과를 제시하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 광주광역시 북구의 2004년 주민참여예산제 운영실적

04. 3. 25	주민참여예산제운영조례 제정
04. 4. 22	북구홈페이지 주민참여예산제 코너 재구축
04. 5. 28	예산참여시민위원회 구성
04. 6. 10	주민참여예산제운영조례시행규칙 제정
04. 6. 24~25	주민참여예산학교
04. 7. 13	홍보책자 발간
04. 8. 2	공무원 마인드 전환 교육실시
04. 8. 13	주민참여예산제연구회 재구성
04. 9. 15	예산정책토론회(사전설명회)
04. 9. 22	찾아가는 예산설명회(일곡동사무소)
04. 10. 18	예산정책토론회(분야별토론회)
04. 10. 19	2005예산편성요구서 홈페이지 공개
04. 11. 4	구의회와 예산안 사전협의
04. 11. 5	예산정책토론회(총괄토론회)
04. 11. 10	북구지방재정계획심의위원회 개최
04. 11. 12	2005예산안 확정
04. 11. 21	예산안 구의회 제출
04. 12. 21	주민의견 수렴결과 홈페이지 공개, 및 개별통지

2) 예산참여시민위원회 구성 및 운영방법

(1) 위원회의 구성 방법

광주광역시 북구 주민참여예산제도에서 주민참여를 보장하기 위한 핵심적 장치는 ‘예산참여시민위원회’의 구성 및 운영이라고 할 수 있다. 우선, 예산참여시민위원회는 다음과 같은 세 유형의 참여자로 구성된다.

① 예산 및 행정에 대해 전문적인 식견이 있는 전문가로서 비영리민간단체의 추천을 받은 자

② 동 주민자치위원회가 추천한 주민자치위원

③ 공개모집절차에 의해 선정된 일반 지역주민

이러한 세 유형의 참여자 중에서 주민자치위원은 각 동별로 1인 이상으로 하고, 공개모집절차에 의해 선정된 일반 지역주민들은 총위원의 2분의 1이상으로 구성하도록 규정하고 있다. 예산참여시민위원의 위촉은 구청장이 하되, 미리 선정기준 및 지원일시를 공고하여 비영리민간단체와 주민자치위원회의 추천 및 주민으로부터 신청을 받아 선정기준에 따라 심사하여 위촉하고 있다. 예산참여시민위원의 임기는 2년이며, 1회에 한해서 연임할 수 있다.

광주광역시북구주민참여예산제운영조례시행규칙에는 위원선정기준을 예산․행정 등의 분야에 경력과 전문성 구비 여부, 위원회 위원 임무 수행 능력, 기타 참여하려는 분과위원회와 관련여부 등으로 규정하고 있다. 또한 위원 모집시 모집인원보다 신청인이 많을 때는 주민참여예산제연구회가 선정기준을 고려하여 우선순위를 결정하도록 되어 있다.

‘광주광역시북구주민참여예산제운영조례’가 제정되기 이전인 2003년에는 공모절차를 거쳐 선정된 132명으로 시민위원회를 구성하였으나, 2004년 조례제정 이후에는 추천과 공모 및 심사과정을 거쳐 80명을 선정하여 예산참여시민위원회를 다시 구성하였다. 현재 예산참여시민위원회는 6개 비영리민간단체가 추천한 10명, 26개 동 주민자치위원회가 추천한 주민자치위원 26명, 공모과정을 거쳐 선정된 일반주민 44명으로 구성되어 있다.

예산참여시민위원회의 운영은 구청장이 하도록 조례에서 규정하고 있으나, 실질적으로는 위원장과 분과위원장 중심으로 운영하고 있다. 위원회의 효율적인 운영을 위하여 위원회 전체를 총괄하는 위원장, 부위원장, 간사 각 1명씩을 두고 있으며, 각 분야별 예산편성요구안에 대한 주민의견 수렴 역할을 수행하는 분과위원회별로 분과위원장과 간사 1명씩을 두고 있다. 현재 분과위원회는 구청 소관업무를 중심으로 행정자치․재정경제․문화정보․보건복지․도시환경 등 5개 분과위원회로 구성되어 있다. 각 분과위원회별 구청 담당부서와 구성 현황을 살펴보면 <표 5>와 같다.

<표 5> 예산참여시민위원회 분과위원회 구성 및 담당부서 현황

분과위원회	구성	담당부서 수	해당 부서
행정자치분과위원회	16명	5개 부서	총무과, 주민자치과, 민원봉사과, 의회사무국, 동사무소
재정경제분과위원회	16명	4개 부서	기획감사실, 지방세과, 경영회계과, 경제과
문화정보분과위원회	15명	3개 부서	문화정보실, 일곡도서관, 문화시설관리사업소
보건복지분과위원회	16명	3개 부서	사회복지과, 보건소, 위생과
도시환경분과위원회	17명	5개 부서	도시개발과, 환경청소과, 건설과, 건축과, 교통과
합 계	80명	20개 부서

한편, 예산참여시민위원회는 주민참여예산제에 대한 주민홍보를 확대하기 위하여 분과위원회와는 별도로 홍보소위원회를 구성하여 운영할 수 있다. 홍보소위원회는 위원회 부위원장, 간사, 각 분과위원회 간사 및 구청 홍보관련 부서의 담당 주사 등으로 구성하고 있다.

(2) 위원회의 역할과 기능

예산참여시민위원회는 주민의 예산참여에 관한 사항을 심의하기 위하여 설치한 기구이다. 이 위원회가 담당하고 있는 구체적인 역할과 기능은 다음과 같다.

① 예산편성지침에 대한 의견수렴

② 예산에 대한 주민들의 의견을 수렴․집약하는 활동 등 예산편성과정에 참여하여 예산안에 대한 의견 제출

③ 주민들을 대상으로 예산에 대한 교육을 실시하는 활동

④ 예산정책토론회 개최 등에 관한 활동

⑤ 결산에 대한 설명회 참여 활동

⑥ 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동

예산참여시민위원회가 담당하고 있는 상기한 기능을 수행하기 위해 위원회는 주민예산학교를 운영할 수 있으며, 홍보소위원회를 구성하여 운영할 수 있다. 주민예산학교와 홍보소위원회는 주민참여예산제에 대한 주민홍보를 효과적으로 수행하고, 주민참여를 활성화하기 위해 지역주민들을 대상으로 구청 예산에 대한 설명․교육․홍보활동을 수행하기 위한 장치라고 할 수 있다. 또한 예산참여시민위원회는 전문기관 또는 단체 등에 조사․연구를 의뢰하거나, 정책토론회․공청회 등을 개최하여 관계전문가 및 주민의 의견을 들을 수 있다. 아울러 관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하거나 자료제출 등의 협조를 요청할 수 있다.

주민예산학교의 운영은 예산 및 행정에 전문적 식견이 있는 기관 또는 단체에 위탁할 수 있다. 2004년 6월에 열린 주민예산학교의 운영은 시민사회단체가 담당하였다.

(3) 위원회의 운영방법

예산참여시민위원회는 주민참여의 보장과 재정자치의 실현, 분과위원회별 자율적 운영, 구의회의 예산심의권을 침해하지 않아야 하며 구청장의 예산편성권 행사 범위내에서 활동 등의 원칙에 따라 운영하여야 한다.

시민위원회의 회의는 구청장이 주민참여 예산활동과 관련하여 필요하다고 인정하는 때에 개최할 수 있으며, 또한 위원장이 필요하다고 인정하는 때에 구청장과 협의하여 개최할 수도 있다. 위원회의 회의는 공개하며, 정보공개법에 의거하여 회의 종료후 7일 이내에 회의개최일시 및 장소, 심의안건, 출석위원 성명, 발언내용, 결의내용 등을 담은 회의록을 구청 홈페이지를 통해 공개하여야 한다.

시민위원회 운영을 위한 구청의 지원활동과 관련하여서는 회의장소를 지원하고 회의자료 인쇄 등에 소요되는 회의준비 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 조사, 연구 및 예산정책토론회 등에 필요한 경비를 지급할 수 있다.

3) 예산정책토론회 개최 및 진행방식

광주광역시 북구는 매년 구청 예산이 편성되기 전에 주민의견을 수렴하기 위한 예산정책토론회를 개최하고 있다. 예산정책토론회는 예산참여시민위원회가 개최하여 진행하고 있다. 예산정책토론회는 사전설명회, 분야별 토론회, 총괄토론회로 구분하여 진행하고 있다.

① 사전설명회 : 사전설명회는 매년 1회 개최하고, 전년도 결산결과에 대한 설명과 다음연도 예산편성 방향에 대한 토론으로 진행한다.

② 분야별 토론회 : 분야별 토론회는 매년 9월 또는 10월 중에 개최한다. 분야별 토론회에서는 분야별로 관계공무원들이 출석하여 다음연도 예산편성의 분야별 방향과 내용에 대해 설명하고, 이에 대해 토론한다.

③ 총괄토론회 : 총괄토론회는 매년 9월 또는 10월 중에 개최한다. 총괄토론회에서는 분야별 토론회의 결과를 수렴하면서, 구청 전체의 예산편성의 우선순위와 대규모 신규사업의 타당성, 분야별 토론내용 중 상충되는 부분의 조정 등에 관하여 토론한다.

이러한 예산정책토론회를 개최하기 이전에 구청장은 토론 준비자료를 구청 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. 또한 사전설명회, 분야별토론회, 총괄토론회의 모든 과정은 공개하여 한다.

4) 주민참여예산제연구회 구성 및 운영

광주광역시 북구는 2003년부터 주민참여예산제연구회를 구성하여 운영하고 있다. 2004년 조례제정 이후에는 예산참여시민위원회의 대표가 참여하는 등 조례 규정에 따라 연구회를 재구성하였다.

주민참여예산제연구회는 주민참여예산제에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 위해 필요한 구성하여 운영할 수 있다. 현재 연구회는 전문가, 관련분야 종사자, 시민단체관계자, 시민위원회 대표 등 9명으로 구성되어 있다. 연구회의 구체적인 임무는 다음과 같다.

① 주민참여예산제운영조례 개정 연구

② 주민참여예산제의 역기능 해소 방안 강구

③ 의회와의 원활한 협조 방안

④ 기타 주민참여예산제 도입에 따른 효율적인 운영방안 등

주민참여예산제연구회의 운영은 구청장이 하며, 구청장이 필요하다고 인정하는 때에 회의를 개최하도록 하고 있다.

3. 주민참여예산제의 성과 분석 및 평가

1) 주민의견 수렴 및 예산편성 반영 결과

(1) 주민의견 수렴 결과

2003년부터 2년간 참여예산제를 시행한 북구청이 주민들로부터 접수받은 의견은 2003년 64건, 2004년 83건이다.

2003년도 접수의견을 유형별로 분류해보면, 각 실‧과‧소 예산편성요구서 작성시 18건 882,700천원, 시민위원회 토론시 33건 3,638,350천원, 공청회 등 기타 13건 1,664,250천원 등 총 64건 6,185,300천원이다. 이중 예산사업은 27건 5,302,600천원이다.

2004년도에 수렴된 의견은 예산사업 52건, 정잭적인 비예산사업 29건, 기타 2건 등 총 83건이었다. 이를 유형별로 보면 시민위원회 토론회 42건(2,397,146천원), 예산설명회, 인터넷 등이 14건(2,397,146천원)이고, 주민과의 대화 행사를 통해 27건(5,161,690천원) 등 총 83건(9,169,352천원)의 의견이 접수됐다. 이중 엄밀한 의미에서 주민참여예산제와 직접적인 관계가 미약한 주민과의 대화시 접수된 의견을 제외하면 예산사업은 25건에 4,007,662천원이다. 시민위원회 토론회대 접수된 42건의 내역을 보면 사전 설명회때 10건(예산사업 1건, 비예산사업 9건), 분야별 토론회때 27건(예산사업 11건, 비예산사업 14건), 총괄토론회때 5건(예산사업 2건, 비예산사업 3건) 등이다

<표 6> 주민의견 접수 유형별 구분

연도	시민위원회	공청회ㆍ인터넷ㆍ방문ㆍ서면 등	기타 <주민과의 대화>	계
2003년	33	23		56*
2004년	42	14	27	83

주 : 2003년도 의견중 실‧과‧소 의견 18건은 제외함.

연도	예산사업	비예산사업	계	비고
2003년	27	29	56	비예산사업 중 현장답변 10건
2004년	27	29	56	2건은 과다예산 삭감반영

<표 7>주민의견의 예산 및 비예산 사업별 구분

주 : 2004년도 의견중 주민과의 대화때 제시된 의견 27건은 제외함.

2003년과 2004년에 각각 접수된 주민의견을 분야별로 분류해 보았다. 2003년의 경우 비예산사업중 단순질의에 해당하는 10건을 포함해 56건을 분야별로 보면, 행정전반이 13건으로 가장 많고, 도로교통분야가 11건, 사회복지가 8건, 환경위생과 재정경제가 각각 6건의 순으로 집계됐다. 접수된 의견중 예산이 수반되는 사업으로는 사회복지가 5건, 행정전반, 재정경제, 도로교통이 각각 4건 등의 순이다.

2004년도는 예산사업으로 사회복지가 7건으로 가장 많고 비예산 사업은 행정전반이 9건으로 1위인 가운데 전체적으로는 행정전반이 15건으로 1위, 그 다음이 사회복지가 10건, 공원녹지가 8건 순으로 나타났다.

연도	구분	행정	주민 자치	사회 복지	환경 위생	재정 경제	도로 교통	공원 녹지	건축	문화 예술	합계
	예산	4	0	5	3	4	4	3	1	3	27
2003	비예산	9	1	3	3	2	7	1	2	1	29
	계	13	1	8	6	6	11	4	3	4	56
	예산	6	1	7	1	1	4	4	1	2	27
2004	비예산	9	1	3	6	0	2	4	0	4	29
	계	15	2	10	7	1	6	8	1	6	56

<표 8> 주민의견의 분야별 분류

(2) 예산안 편성 및 예산에 대한 주민의견 반영결과

참여예산제를 통해 접수된 의견에 대한 최종적인 심의조정은 지방재정계획심의위원회에서 이뤄졌다. 지방재정계획심의위원회의 심의결과를 보면 2003년의 경우 총 56건중 예산사업인 27건중에 19건이 반영됐고 나머지 8건은 반영되지 않았다. 반영된 내용은 여성주간 행사비와 정신지체 장애인을 위한 주말학교 운영비, 안전한 어린이통학로 사업비지원, 경로당 연료비 지원 등이다. 반영되지 않은 8건(2,520,000천원)은 문화공연 야외음향구입(25,000천원), 종합사회복지관 특성화 사업 육성 및 활성화(70,000천원), 청소년 수련관 급경사 계단보수(200,000천원) 등이 재정여건상 우선순위에서 밀려 반영되지 않았고, 환경영화제와 북구의제21 사업비(55,000천원), 임동65호선 소방도로 개설(650,000천원), 운암1동 삼호아파트 주변도로 개설(450,000천원), 군왕봉 산책로 정비(70,000천원), 도시형 보건소 신설(1,000,000천원) 등은 국비나 시비 지원을 검토키로 하고 미반영 됐다. 비예산사업중에는 17건이 반영됐고, 2건은 반영되지 않았다.

2004년의 경우는 총 56건중 예산사업인 27건중 25건 2,511,626천원은 반영됐고, 2건 23,346천원은 삭감반영됐으며, 비예산사업은 29건중 26건이 반영됐고 3건은 반영되지 않았다.

반영된 내용을 보면 아름다운 마을만들기 특화사업 추진비, 노인복지시설 이용 확대를 위한 안전시설물 설치, 민원용 복사기 설치, 보안등 추가신설, 어린이공원 제초 작업 건의, 보안등 관리자 표찰 부착 등 주민생활과 밀접한 주민숙원사업 등이다. 삭감된 내용은 과다책정 지적을 받은 TV구입비, 마을만들기연구회 견학비용 등이다. 지방재정계획심의위원회 심의결과는 <표 9>와 같다.

<표 9> 주민의견의 지방재정계획심의위원회 심의결과

연도	계	예산사업			비예산사업
		반영	기확보	미반영	반영	미반영
2003	46*	14	5	8	17	2
2004	83	36	1	15	26	3

주 : 2003년 46건은 비예산사업중 현장답변 제외. 2004년 2건은 삭감반영.

주민참여예산제을 통한 주민의견수렴과 지방재정계획심의위원회의 심의를 거쳐 의회에 상정된 예산안에 대한 심의결과는 <표 10>과 같다. 이에따르면 2004년도 당초예산안은 153,303,681,100원으로 이중 의회에서 삭감조정된 내역은 10개과에서 38건 243,755,000원으로 일반회계 대비 0.16%의 조정률을 기록했다.

이중 주민참여예산제를 통해 제안된 사업에 대한 삭감조정은 사회복지과 여성주간 행사비 5백만원, 경제과 취업박람회 개최비 15백만원, 본촌산업단지 안내표지판 제작설치비 5백만원, 환경청소과 환경전문학교 교육비 5백만원 등 4건에 3천만원이 삭감조정됐다. 이는 참여예산제를 통해 제안된 사업중 전체 2.3%에 해당된다.

2005년도 예산안을 보면 당초 174,525,225,000원중 의회에서 삭감조정된 내역은 11개과 29건 191,938천원(일반회계 29건, 특별회계 1건)으로 전체예산대비 0.11%의 조정률이다.

<표 10> 구의회 주민참여예산편성안 심의결과         (단위 : 천원, 건,%)

연도	제안예산(안)	반영예산	삭감조정액	삭감건수	삭감조정률
2003년	1,303,844	1,273,844	30,000	4	2.3
2004년	3,494,316	3,463,316	31,000	3	0.8

이중 주민참여예산제를 통해 제안된 사업에 대한 삭감조정은 참여예산제 개선방안연구 5백만원, 아름다운 마을만들기 특화사업 지원 2천만원, 일곡도서관 옥상휴게실 건축비 6백만원 삭감 등 3건에 31,000천원으로 제안된 사업중 전체 0.8%인 것으로 나타났다.

2) 예산편성 절차와 지방재정 및 구정 운영 측면에서의 성과

광주광역시 북구에 거주하고 있는 일반시민, 시민위원, 공무원 등을 대상으로 참여예산제시행에 따른 성과평가를 위해 2005년 6월에 실시한 설문조사 결과를 분석해 보면, 주민참여예산제도는 예산편성 절차적 측면에서 주민의견 반영 및 참여기회의 확대와 같은 성과를 창출하고 있으며, 이것은 예산편성절차와 예산편성 결과에 대한 만족도 제고로 이어지고 있다.

<표 11> 주민참여예산제도 시행에 따른 효과에 대한 설문조사 결과 (5점 척도 기준)

주민참여예산제 시행에 따른 효과	시민	시민위원	공무원
예산편성 시 시민들의 의견이 잘 반영되고 있다.	2.68	3.35	3.17
예산편성 시 주민들의 참여기회가 확대되었다.	2.80	3.42	3.48
예산편성 절차에 대한 만족도가 높아졌다.	2.76	3.54	3.35
예산편성 결과에 대한 만족도가 높아졌다.	2.70	3.40	3.30
지방재정의 투명성이 높아졌다.	2.70	3.81	3.58
예산의 낭비요인이 줄어들었다.	2.60	3.35	3.26
지방재정에 대해 전반적인 만족도가 높아졌다.	2.76	3.37	3.31
지방재정의 책임성 확보가 용이하다	2.77	3.46	3.26
지방재정 운용에 대한 시민참여의 역량이 강화되었다.	2.86	3.52	3.37
많은 정보와 학습기회가 제공되어 구정에 대한 이해의 폭이 높아졌다.	2.71	3.81	3.50
구정에 대한 신뢰도가 높아졌다.	2.73	3.73	3.60

또한 주민참여예산제를 도입하여 예산을 편성하고, 관련 지방재정정보를 제공하는 활동을 전개함에 따라 지방재정의 투명성이 제고되고, 예산 낭비요인이 감소하고, 지방재정에 대한 책임성 확보가 개선되었으며, 그 결과 지방재정에 대한 전반적인 만족도가 높아지는 효과를 창출하고 있다. 더 나아가 주민참여예산제도는 지방재정 운용에 대한 시민참여의 역량을 강화하는 한편 구정에 대한 이해의 폭을 높이고, 구정에 대한 전반적인 신뢰도를 제고하는 효과를 창출하고 있다.

다만, 주민참여예산제도 도입에 따른 효과 평가에 있어서 일반시민들은 시민위원과 공무원들에 비해 전반적으로 그 성과를 상대적으로 낮게 인식하고 있는 것으로 나타나고 있다.

3) 공무원의 업무 수행 측면에서의 성과

주민참여예산제도는 구청 공무원들의 업무 수행 측면에서의 기여 효과도 창출하고 있다. 이런 관점에서 우선 구청 공무원들이 주민참여예산제 운영과정에서 제시된 시민의견에 어느 정도 공감하고 있는가를 설문조사를 통해 확인해 보았다. 그 결과 “시민들이 제시한 의견에 대해 공감하지 못한다”라는 응답자가 53.1%, “공감한다”가 43.5%로 나타났다.

주민참여예산제를 통해 제시된 시민의견에 공감한 공무원들은 공감한 이유를 “합리적인 의견이기에” 17.9%, “시민다수의 의견이기에” 16.4%, “창의적인 의견이기에” 9.5%, “공무원보다 나은 의견이기에” 0.4%, 기타 1.1% 등으로 제시하고 있다. 또한 공무원들이 시민의견에 공감하지 못하는 이유로는 “특정이해관계를 대변해서”가 17.9%로 가장 높고, 그 다음으로는 “다소 전문성이 떨어져서”가 13%, “다소 비현실적이어서”가 12.2%, “너무 지엽적이거나 과도해서”가 9.5%, 기타 1.1% 등의 순으로 나타났다.

이처럼 예산참여제 운영과정에서 시민들이 제시한 의견에 대해서는 전반적으로 그 합리성과 신뢰성에 대한 평가가 그렇게 긍정적이지는 않지만, 주민참여예산제도가 공무원들의 업무 수행시 도움이 되는 측면도 일정 부분 있다고 판단된다. 이와 관련하여 공무원들을 대상으로 “참여예산제가 업무수행시 어떤 측면에서 도움이 되느냐”는 질문에 대한 응답 결과를 분석해 보면 다음과 같다. 즉, 주민참여예산제가 공무원 업무수행에 기여하는 측면과 관련하여 “주민들의 요구사항 파악”을 가장 많은 사람들(42%)이 꼽고 있으며, 그 다음으로 “예산편성의 정당성 확보”가 27.1%, “예산편성결과를 주민들에게 납득시키는데 도움”이 15.3%, “예산낭비에 대한 정보제공”이 7.3%, “예산안에 대한 지방의회 심의시 빙패막이 역할”이 3.8%, 기타와 무응답이 각각 1.5%, 3.1% 등으로 나타났다.

4) 주민참여예산제도의 역기능

주민참여예산제의 시행과정에서 나타날 수 있는 역기능에 대해서도 시민, 시민위원, 공무원 등이 모두 적지 않은 우려를 하고 있는 것으로 드러났다. 즉, 지방재정 수요 증가, 신속한 의사결정 저해, 예산배분과정에서 집단간의 갈등과 특정인이나 특정집단의 편파적인 이해 투입 등에 대해 3그룹 모두 대체적으로 동의하는 것으로 나타났다. 다만, 주민참여로 인한 공무원들의 업무부담으로 인한 행정력 낭비에 대해서는 공무원들이 3.27점으로 많은 우려를 표시하고 있는데 반해 일반시민과 시민위원들은 각각 2.67점, 2.40점으로 나타나 상대적으로 낮은 평가를 내리고 있어 대조를 이뤘다. 또한 지방의회의 예산심의권 침해나 위축가능성에 대해서는 일반시민과 공무원이 각각 3.00점, 3.02점을 나타낸 반면 시민위원들은 2.25점을 기록해 차이를 보였다.

전반적으로 볼 때 일반시민이나 시민위원들보다는 공무원들이 주민참여예산제도 시행에 따른 역기능 발생 가능성에 대해 상대적으로 더 많은 우려를 하고 있음을 설문조사 결과를 통해 확인할 수 있다.

<표 12> 주민참여예산제도 시행에 따른 역기능에 대한 설문조사 결과(5점 척도 기준)

주민참여예산제 시행에 따른 역기능	시민	시민위원	공무원
참여확대에 따라 지역주민들의 지방재정에 대한 수요(요구)가 증가한다.	3.25	3.25	3.59
주민참여를 보장하는 데 시간이 소요되어 신속한 의사결정이 어렵다.	3.24	3.13	3.43
주민참여로 공무원들의 업무부담이 늘어나 행정력을 낭비하게 된다.	2.67	2.40	3.27
예산배분을 둘러싸고 집단간의 갈등을 조장할 수 있다.	3.36	3.23	3.62
예산편성 시 특정 개인이나 집단의 편파적인 이익이 투입될 수 있다.	3.51	3.17	3.65
주민참여예산제가 지방의회의 예산심의권을 침해하거나 위축시킬 가능성이 있다.	3.00	2.25	3.02

5) 주민참여예산제도 성공요인과 제약요인에 대한 평가 및 발전 과제

주민참여예산제의 성공적 운영 요인에 대한 설문조사 결과를 제시하면 <표 13>과 같다. 설문조사 결과 자치단체장의 관심과 지속적인 지원활동, 지방의회의 협조, 공무원들의 긍정적인 태도와 적극적인 지원활동, 주민들의 적극적인 참여, NGO의 역할 등이 중요 요인인 것으로 확인되고 있다. 또한 적정한 가용재원과 지방정부 재정자율권, 지자체와 주민 간의 신뢰관계, 주민참여예산제도의 법제화의 중요성에 대해서도 높은 공감을 표시했다.

<표 13> 참여예산제 성공요인의 중요성에 대한 설문조사 결과 (5점 척도 기준)

주민참여예산제 시행 성공요인	시민	시민위원	공무원
주민참여예산제도에 대한 자치단체장의 적극적인 관심	3.91	4.52	4.15
주민참여예산제도 시행에 필요한 사항에 대한 자치단체장의 지속적인 지원 활동	3.97	4.52	3.97
주민참여예산제도 시행에 대한 지방의회의 협조	3.97	4.31	3.81
주민참여예산제도에 대한 공무원의 긍정적인 태도	4.08	4.35	3.95
공무원의 주민 참여에 대한 적극적인 지원 활동(정보공개, 의견수렴 활동 등)	4.12	4.54	3.90
공무원의 주민참여예산제도 관리 역량(의견수렴, 분석 역량 등)	3.97	4.12	3.81
주민들의 참여예산제도에 대한 적극적인 관심	4.23	4.35	4.02
주민들의 적극적 참여 활동	4.26	4.35	4.08
주민들의 자치단체 살림살이에 대한 전반적인 이해	3.99	3.92	3.96
주민들의 지방예산에 대한 전문적인 지식	3.64	3.73	3.77
지역사회에서 활동하는 다수의 시민사회단체의 존재	3.56	3.67	3.33
시민사회단체(NGO)의 주민참여예산제 시행에 대한 지원 활동	3.66	4.00	3.38
자치단체의 적정한 가용재원	3.56	4.00	3.88
자치단체 재정운용의 자율성	3.56	4.04	3.89
중앙정부의 지원 활동	3.90	4.23	3.90
지방자치단체와 지역주민간의 신뢰 관계	4.19	4.60	4.04
주민참여예산제도의 법제화	3.87	4.27	3.48

주민참여제도의 성공적인 시행을 위한 요인과는 별도로 주민참여와 주민참여제도의 효과를 제약하는 현실적인 요인들에 대해서도 설문조사를 실시하였다. 그 결과 시민, 시민위원, 공무원 모두 “구정 및 예산에 대한 전반적인 지식 부족”을 가장 중요한 요인으로 지적했다. 또한 시민위원과 공무원들은 시간적인 제약, 예산의 제약, 주민참여 미흡, 정보의 제약 등에 대체로 동의했다. 다만, 공무원의 인식부족이나 협조 미흡에 대해 시민위원들은 3.08점을 기록하고 있는데 비해 공무원들은 2.85점을 기록하고 있어 대조를 이뤘다.

<표 14> 주민참여와 참여예산제 효과 제약요인에 대한 설문조사 결과 (5점 척도 기준)

질문내용	시민	시민위원	공무원
시민들의 구정 전반에 대한 지식 부족	3.95	3.92	3.66
시민들의 구 재정에 대한 전반적인 지식 부족	3.90	3.90	3.69
예산편성과정에 참여하는데 필요한 전문지식 부족	3.88	3.60	3.57
예산편성과정에 참여할 만한 필요 못느낌	3.10
구청공무원들이 시민참여에 소극적임	3.69
시간적인 제약		3.69	3.42
예산 제약(가용재원 한계 등)		3.84	3.70
생산적인 의견제시 미흡		3.69	3.46
주민참여 미흡		3.59	3.34
잘못된 제도 설계		3.16	3.09
제공받거나 공개하는 정보의 제약		3.38	3.10
공무원의 인식부족이나 협조 미흡		3.08	2.85

한편, 주민참여제도의 성공요인과 제약요인과는 별도로 주민참여예산제도의 성공적인 정착을 위해 중점을 두어야 할 사항에 대해서도 설문조사를 실시하였다. 그 결과 일반시민들과 시민위원들은 정보공개를 가장 중요한 요소로 꼽았으며, 공무원들은 시민참여의 활성화를 꼽았다.

우선, 일반시민들은 43.4%가 “보다 알기 쉬운 정보공개”를 참여예산제의 성공적 운영을 위한 과제라고 밝힌 가운데 “보다 많은 시민들의 참여” 31.2%, “공무원들의 적극적인 지원” 11.7%, “예산배분 기준 마련” 7.5% 등의 순으로 나타났다. 시민위원들도 “보다 적극적인 정보공개”가 28.3%로 가장 많은 응답을 기록한 가운데 “보다 많은 시민들의 참여” 15.1%, “공무원들의 적극적인 지원”과 “예산배분기준 마련”이 각각 11.3% 등으로 나타났다.

이에 비해 공무원들은 “보다 많은 시민들의 참여”(32.8%)를 가장 많이 꼽았고, 그 다음으로는 “보다 적극적인 정보공개”(23.7%), “예산배분 기준 마련”(19.1%), “공무원들의 적극적인 참여”(9.5%) 등의 순으로 나타났다.

결국 주민참여예산제도의 효과성을 제고하기 위해서는 이 제도의 성공적 시행을 위한 요인들과 제약요인, 그리고 제도정착을 위한 중점과제 등에 대한 설문조사 결과 등을 활용하여 제도 및 운영시스템 개선, 그리고 주민참여 활성화를 위한 홍보활동 강화 및 프로그램 개발 등의 노력을 체계적으로 전개해 나가야 할 것이다.

Ⅶ. 결 론

주민참여예산제도는 주민참여를 통해 실질적인 주민자치와 재정민주주의를 실현할 수 있는 제도적 장치임은 물론이고 대의민주주의의 한계를 극복하기 위한 새로운 대안으로 논의되고 있는 심의민주주의를 구현할 수 있는 제도적 틀로 평가되고 있다. 본고에서 제시한 주민참여 예산제도의 바람직한 설계 방안에 따라 이 제도를 도입하여 성공적으로 운영할 경우에 기대되는 성과는 다음과 같다.

첫째, 주요 정책결정과정, 특히 지방자치단체의 운영을 위한 가장 중요한 의사결정영역인 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여할 수 있는 기회를 제도적으로 보장하고, 더 나아가 예산편성에 관한 권한을 집행부와 지역주민들이 공유함으로써 지역주민들의 재정주권을 회복하고, 실질적인 재정민주주의를 실현할 수 있을 것이다.

둘째, 참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 지방재정 정보의 공개가 활성화되어야 한다는 점에서 지방재정의 투명성 확보와 아울러 지역주민의 알권리를 보장하는 데 기여할 수 있을 것이다.

셋째, 지역주민들의 직접 참여를 통한 개혁적이고 합리적인 지방재정 운영으로 지방재정의 책임성을 제고하는 데 기여할 수 있을 것이다.

넷째, 주민참여예산제도의 도입은 지방재정운영에 있어서 재원배분과 재정지출의 지역간․계층간 형평성을 제고하는 데 기여할 수 있을 것이다.

다섯째, 예산편성권을 행사하기 위한 지역거버넌스가 구축됨에 따라 주민자치의 이념을 구현하는 가운데 지방자치단체와 지역주민 및 지역사회단체와의 협력적 파트너십과 네트워크에 기반을 둔 지역 경영이 가능하게 될 것이다.

그런데 이러한 주민참여예산제도의 기대 성과는 근린사회조직의 활성화와 참여문화, 지배적인 정치이념성(공동체주의가 강한가 아니면 자유주의이념이 더 강하게 지배하는가)과 상황적합성, 제도의 혁신성과 환경적응성, 지배적인 예산규범(정치적 합리성과 경제적 합리성), 의회와의 권한 배분 등 여러 변수들의 영향을 받아 그 구체적인 실현가능성과 창출 수준이 결정된다고 할 수 있다(나중식, 2004: 472-477). 따라서 주민참여예산제도가 지속가능한 예산개혁 대안으로서의 생명력을 확보하기 위해서는 이러한 여러 변수들을 종합적으로 고려하여 지역공동체의 특성과 지방자치단체의 여건에 부합하는 다양한 대안적 모델 개발과 점진적․지속적인 실천 노력이 수반되어야 할 것이다. 이 과정에서 가장 핵심적인 성공 요인은 자치단체장의 신념과 리더십, 그리고 지역주민들의 참여의지라고 할 수 있다.

또한 주민참여예산제도는 이를 적용하는 자치단체의 특성에 맞춰 제도화해야만 그 성공적인 운영을 보장할 수 있다. 이런 점에서 광역자치단체에 적합한 주민참여예산제도의 모델과 운영시스템은 기초자치단체의 그것과는 다를 수 있다. 또한 농촌형 자치단체와 도시형 자치단체에 적합한 주민참여예산제도의 모델과 운영시스템도 서로 다를 수 있다. 따라서 앞으로는 이러한 자치단체의 유형별 특성에 적합한 주민참여예산제도의 모델과 운영시스템을 설계하는 연구를 진행해 나갈 필요가 있는 것으로 판단된다.

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